대교연 연구

1. 규제완화 제기배경

○ 윤석열 정부는 대선 당시부터 교육공약이 빈약해 교육분야를 홀대하다는 비판을 받았다. 대통령직 인수위원회에도 제대로 된 교육계 인사가 없었으며, 정부 출범 이후에는 교육부장관 후보자가 연이어 낙마하면서 교육부수장이 없는 긴 공백기가 이어졌다.

○ 결국 지난해 11월, 윤석열정부는 이주호 부총리 겸 교육부장관을 임명했다. 익히 알려진 바와 같이 이주호 장관은 자율과 경쟁을 신봉하는 시장주의자로 김영삼정부 시절 대학의 자율경쟁을 내세우며 일관되게 대학규제완화를 주장해왔다. 대학설립과 운영기준을 대폭 완화한 대학설립운영규정을 통해 대학설립준칙주의를 도입한 장본인이기도 하다. 당시 완화된 기준에 맞춰 부실하게 설립된 상당수 대학이 오늘날 학령인구 감소라는 대외적 변화 앞에서 존폐의 위기를 맞고 있다.

○ 그럼에도 불구하고 이주호 교육부장관은 자신의 과오를 인정하지 않은 채 규제완화와 자율경쟁으로 황폐화된 대학에 또다시 ‘규제완화’라는 처방을 내리고 있다. 이주호 교육부장관은 지난해 자신이 연구진으로 참여한 ‘대학혁신을 위한 정부개혁방안’이라는 보고서를 대통령직 인수위원회에 전달한 것으로 알려졌다.

○ 이 보고서는 대학이 AI교육혁명과 4차 산업혁명의 혁신허브가 되도록 하기 위해서는 “아날로그시대의 고등교육법을 최소한의 규제만 남기는 네거티브 규제체제로 전면 개편하고, 사학에 대한 시설기준·임원취임·재산처분 등에 대한 보고의무와 규제를 중요성과 시급성을 고려하여 단계적으로 철폐”해야한다고 주장했다.

○ 규제철폐를 강조한 보고서 내용은 교육부가 지난해 12월 발표한 ‘대학규제개혁방안’과 ‘대학설립·운영규정 전부개정안(이하 개정안)’에 고스란히 담겼다. 이를 바탕으로 윤석열 정부는 대학자율이라는 미명 아래 대학규제완화 정책을 추진하고 있다. 이에 윤석열정부의 대학규제완화 정책의 내용을 살펴보고 문제점을 짚어보고자 한다.

2. 규제 완화 내용

1) 교육여건 관련

① 교지‧교사 확보율 기준 완화

○ 개정안은 대학을 설립하는 경우와 운영중인 경우를 구분하여 규정을 명시하고 있는데, 운영중인 대학은 인문‧사회계열을 제외한 나머지 계열의 학생 1인당 교사 기준 면적으로 14㎡로 할 수 있도록 했다.(제14조 제1항) 현재 자연과학계열, 공학계열, 예‧체능계열, 의학계열 교사기준면적은 각각 17㎡, 20㎡, 19㎡, 20㎡이다.

<표> 교사기준면적

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○ 교지는 학생규모에 따라 달리했던 교지 확보기준을 ‘건축관계법령의 건폐율‧용적률에 관한 규정에 따라 산출한 면적’만큼 확보하도록 완화했다. 이렇게 되면 교사기준면적의 2배 이상의 교지면적으로 확보해야하는 1,000명 이상의 학생정원을 보유한 대학은 건축관계법령의 건폐율‧용적률에 따른 교지면적만 확보하면 된다.

○ 한 예로, 건폐율 60%¹⁾를 적용할 경우 공학계열 학생 정원 1,000명 대학의 기준면적은 20,000㎡(6,050평)²⁾에서 12,000㎡(3,630평)로, 학생정원 2,000명 대학은 80,000㎡(24,200평)³⁾에서 48,000㎡(14,520평)로 줄어든다.

○ 정원감축으로 교사‧교지 기준면적이 줄어드는 대학이 늘어날 상황에서 기준마저 낮춰 유휴 교육용재산이 크게 늘어날 것으로 전망된다. 교육부는 지난해 6월 ‘사립대학(법인) 기본재산 관리 안내’(지침)를 개정해 유휴 교육용재산은 교비회계 보전없이 수익용으로 용도변경할 수 있도록 허용하고, 교지 확보율 기준을 충족하고, 학교법인이 적정한 비용을 부담하는 경우 교지 일부를 학교법인 수익용 기본재산 건물부지로 제공하도록 허용하기로 했다. 따라서 법정기준 변경으로 인한 남는 교지는 이들 방안으로 전환할 가능성이 크다.

<표> 교지기준면적

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② 교원 확보율 기준 완화

○ 확보해야 하는 교원에는 겸임교원이 포함될 수 있다. 현행 규정은 대학의 경우 교원정원의 1/5을, 전문대학원으로서의 대학원대학은 1/3, 산업대학‧전문대학 및 이에 준하는 각종학교의 경우 1/2의 범위 안에서 겸임교원을 둘 수 있도록 하고 있다.

○ 개정안은 대학, 산업대학‧전문대학, 전문대학원으로서의 대학원대학 간의 구분을 없애고 운영중인 대학은 교원정원의 1/3 범위 안에서 겸임교원을 둘 수 있도록 완화했다.(제14조 제3항)

○ 이는 대학에서 비용 절감만을 고려해 전임교원 충원을 최소화하는 방책으로 악용될 우려가 크다. 신분이 불안정한 비전임교원이 확대되고, 종국에는 교원과 학생 모두에게 교육‧연구 여건이 퇴보하는 결과가 될 수 있다.

③ 수익용기본재산 확보 기준 폐지

○ 현재 규정상 ‘학교법인은 대학의 연간 학교회계 운영수익총액에 해당하는 가액’의 수익용기본재산을 확보해야 하며, 확보한 수익용기본재산에서 그 총액에 한국은행이 발표하는 전년도의 예금은행 가중평균 금리 중 저축성 수신 금리를 곱하여 산출한 금액 이상의 연간 수익이 발생하여야 한다.

○ 개정안은 ‘운영 중인 대학의 학교법인이 수익용기본재산의 수익 등을 통하여 운영 중인 대학의 연간 학교회계 운영수익총액 중 학생의 등록금 및 수강료 수입에 해당하는 가액의 2.8퍼센트 이상을 대학에 지원하는 경우 그 해에는 해당 학교법인이 수익용기본재산을 확보한 것으로 본다’(제15조 제1항)고 했다.

○ 안정적 재원으로서 의미를 지닌 수익용기본재산 확보 의무를 폐지한 것이다. 이렇게 되면 법인은 기부금 등 비정기적인 수입에 의존할 가능성이 크며 안정적이고 지속적인 대학지원을 기대하기 어렵게 된다. 뿐만 아니라 토지 등 저수익성 재산을 고수익성 재산으로 유도하는 정책도 의미를 잃게 된다.

2) 기본재산 관련⁴⁾

① 교지 내 수익용기본재산 건물 설치 허용

○ 교지의 일부를 수익용 기본재산 건물부지로 제공해도 교지확보율 기준을 충족하고 적정한 비용부담이 이뤄지면, 교지 내 수익용기본재산 건물 설치도 가능하게 했다. 그리고 교지 내에 위치한 기존의 교육용 기본재산 건물도 필요한 경우 용도변경 요건을 갖추어 수익용 기본재산으로 용도변경이 가능하도록 했다.

○ 교지 내에 수익성을 목적으로 한 시설이 늘어날 경우 대학 내 상업화가 더욱 심각해질 우려가 있으며, 등록금을 지불하는 학생을 비롯하여 대학구성원이 법인 수익사업의 주 대상이 됨으로써 이중으로 교육비를 부담하는 결과를 낳게 된다.

○ 교지 내 수익용기본재산 건물이 설치되는 것도 문제지만 설치되는 건물이 수익용인지 교육용인지 경계가 허물어지는 것도 문제다. 건물의 일부는 교육용으로, 일부는 수익용으로 운영하는 것도 가능하게 했으며, 건물은 수익용기본재산이므로 재원은 법인회계에 속하는 수입·재산에서 마련하되 일부를 교육용으로 활용하는 경우 교비회계에 속하는 수입·재산에서도 일부 투자가 가능하도록 허용했다.

○ 이렇게 되면 교육 및 연구활동을 위한 교비회계와 그 외 회계 지출간의 구분이 모호해지면서 교비회계에 속하는 수입이나 재산은 다른 회계로 전출·대여하거나 목적 외로 부정하게 사용할 수 없도록 엄격히 제한하고 있는 법률조항⁵⁾도 무력화되기 쉽다.

② 임대 및 설립주체가 소유하지 않는 건축물 기준 완화

○ 교육부는 임대 규제도 완화했다. 기준을 초과한 유휴 시설을 교육 및 연구활동에 지장이 없고 다른 법령에 따라 학교 내 설치가 금지된 시설·업종이 아니라면 학칙으로 정하는 바에 따라 구성원의 동의를 받아 임대할 수 있도록 했다.(제22조 제2항)

○ 교지에 둘 수 있는 ‘설립주체가 소유하지 않는 건축물’의 기준도 완화했다. 교지에는 설립주체 외의 자가 소유하는 건축물을 둘 수 없으나 현재 규정은 문화 및 집회시설, 판매시설, 교육연구시설, 노유자시설, 수련시설, 운동시설, 업무시설 또는 부설주차장 등에 한하여 설립주체에게 소유권 이전이 예정되어 있거나 국가·지자체·연구기관 및 산업체 등이 교지 안에 건축하고자 하는 시설로서 설립주체가 필요성을 인정하는 건축물은 예외를 두고 있다. 이번 개정령안은 여기에 ‘설립주체가 수익창출을 목적으로 두는 수익용기본재산 건축물’도 포함시켰다.(제22조 제3항 3호)

③ ‘교육용기본재산→수익용기본재산’ 용도변경 기준 완화

○ 교육에 직접 활용하지 않는 유휴 교육용 기본재산은 ▲학교의 교지·교사 확보율이 기준을 초과하거나 해당 재산이 교지·교사 확보율에 영향을 못 미치고 ▲교육·연구활동에 지장이 없는 수익용으로 용도변경이 가능하도록 했다.(제15조 제3항)

○ 유휴 교육용 기본재산을 수익용으로 용도변경할 때 기존에는 시가 상당액을 교비회계에 보전하도록 했는데 이를 폐지하여 특별한 경우를 제외하고는 교비회계 보전조치 없이도 수익용으로 용도변경할 수 있도록 했다.

○ 교육용 기본재산은 등록금을 포함한 교비회계로 조성된 재산으로써 교육활동에 사용되어야 한다. 수익용으로 전환한다해도 재산에 상응하는 금액을 교비회계에 보전하도록 한 조치도 이러한 교육용 기본재산의 가치를 중시했기 때문이다. 그럼에도 규제를 완화하여 수익용 기본재산으로의 용도변경을 용이하게 한 이유에 대해 교육부는 수익용 기본재산을 늘려 대학재정에 대한 기여도를 높이고자 함이라고 한다.

○ 그러나 앞서 살펴본 바와 같이 교육부는 수익용기본재산 확보율 기준을 폐지했다. 수익용기본재산에 관한 기준을 완화한 상태에서 수익용기본재산으로의 용도변경만 용이하게 해준다면 사학법인의 재산만 불려주는 결과가 된다.

3) 학과·정원조정 관련

① 학과·정원의 증설·증원 기준 완화

○ 학과를 증설하거나 정원을 증원할 때 갖추어야 할 교육여건에 대한 기준을 완화했다. 기존에는 대학이 총 입학정원 범위에서 학과 등을 신설·통합하거나 학과등의 입학정원을 조정하는 경우에는 자체조정 후의 교원확보율을 편제완성연도의 계열별 학생정원을 기준으로 한 전년도의 확보율 이상으로 유지해야 했다.⁶⁾

○ 지난해 8월 규정을 개정하여 편제완성연도의 계열별 학생정원을 기준으로 한 ‘전년도 교원확보율’과 ‘직전 3개년도의 평균 교원확보율’ 중 낮은 비율 이상으로 교원확보율을 유지하면 되도록 완화했다.⁷⁾

○ 그러나 교육부는 12월 개정안을 내놓으면서 교원확보율 유지 기준을 아예 삭제했다. 학과의 설립·폐지시 준수해야할 교원확보율 기준을 없애 정원조정을 더욱 용이하도록 한 것이다. 이렇게 되면 교육여건이 퇴보하는 학과 또는 계열이 생길 수 있다. 특히 이공계열은 교원법정 기준이 인문사회계열보다 엄격해 더 많은 교원을 충원해야한다. 하지만 교원확보율 요건이 폐지되면 교원을 충원하지 않아도 구조조정이 가능하게 된다.

② 첨단분야 증과·증원 기준 완화

○ 국립대학의 경우 인공지능·빅데이터 등의 첨단산업분야, 이 외에 해기사(海技士) 등 교육부장관이 고시하는 특정분야 관련 학과를 증설하거나 학생정원을 증원하는 경우 확보해야하는 교원수도 기준 대비 80%에서 70%로 낮췄다.(제20조 제2항)

○ 참고로, 지난해 8월 교육부는 대학설립운영규정을 개정, 대학이 첨단산업 분야의 인재를 양성하거나 다른 국내대학과 공동으로 교육과정을 운영하기 위하여 학과 또는 전공을 증설하거나 학생정원을 증원하는 경우 교원확보 기준만 준수하면 교사, 교지, 수익용기본재산 등 다른 요건의 기준은 충족하지 않아도 가능하도록 완화한 바 있다.

○ 첨단분야 인재늘리기에 급급하여 갖춰야할 교육여건 기준을 대폭 하향조정한 것으로 첨단분야 학과의 부실운영이 예상된다.

3. 총평

○ 윤석열정부는 첨단분야 인재양성, 온라인수업의 확대, 지자체·기업·대학 협력, 학령인구 감소 등 고등교육을 둘러싼 새로운 환경변화에 유연하게 대응하기 위해대학규제 완화가 필요하다고 주장한다.

○ 그러나 윤석열 정부는 새로운 환경에 맞춰 대학이 변화하기 위한 재정지원이나 대학육성방안은 제시하지 않았다.「대학설립·운영규정」이 변화한 교육·연구활동에 적합하지 않다면 새로운 변화에 맞는 기준을 제시했어야함에도 불구하고 개정령안은 규제완화 이외의 내용을 찾아보기 어렵다.

○ 우리 대학은 전체 대학의 80% 이상이 사립대학일 정도로 사학의존도가 매우 높다. 역대 정부는 대학설립 및 운영과 관련된 각종 규제완화로 이들 대학이 정원확대와 등록금인상으로 재정을 충당하도록 방치했으며 오늘날 급격한 학령인구 감소는 이러한 사립대학의 운영체계가 지속가능하지 않음을 예고하고 있다.

○ 따라서 운영이 심각한 일부 대학의 퇴출이 불가피하더라도 자율과 경쟁이라는 미명 아래 책임을 회피했던 고등교육정책을 철회하고 대학에 대한 지원을 늘리고 관리·감독을 강화해야 우리 대학은 학령인구 감소 위기를 극복하고 발전적 미래를 위한 토대를 마련할 수 있다.그러나 윤석열정부의 고등교육 정책방향은 이와 정반대로 나아가 대학을 벼랑끝으로 내몰고 있다.

○ 무엇보다 규제완화정책은 철저히 사학법인의 이익만을 대변하고 있다. 그동안 사학 운영자들은 수익용기본재산 확보기준 및 소득액 전출 비율 완화, 기준 초과 교육용자산의 수익용 전환 등의 규제 완화를 요구해왔다. 지난해 8월 개최된 ‘대학설립 운영규정 개정 방향 정책토론회’에서는 사학 운영자들의 규제 완화 요구가 더욱 노골화됐다. 이번 규제완화방안은 이러한 사학운영자들의 요구를 일방적으로 수용한 것으로 마땅히 철회되어야 한다.

1) 일반주거지역 제1종 건폐율 기준

2) 20㎡(공학계열 기준)×1,000명=20,000㎡

3) 20㎡(공학계열 기준)×2,000명×2배=80,000㎡

4) 교육부,「사립대학(법인) 기본재산 관리 안내서」, 2022.6, 참조

5) 「사립학교법」제29조 제6항

6) 「대학설립·운영규정」제2조의3 제1항 [대통령령 제31994호, 2021. 9. 24, 일부개정]

7) 「대학설립·운영규정」제2조의3 제1항 [대통령령 제32855호, 2022. 8. 9, 일부개정]