대교연 연구

⚬ 윤석열 정부는 지자체가 중심이 돼 지방대학을 육성하겠다며 RISE(지역혁신중심 대학지원체계)를 구축함. 하지만 2025년 RISE 예산은 기존 정부 재정지원사업 예산을 병합한 뒤 소폭 늘리는 수준에 그침. 재정이 열악한 지자체에 지방대 육성을 떠넘긴 것과 다르지 않음.

3. 첨단산업분야 인재 양성 확대 요구

⚬ 정부는 첨단산업을 미래 성장 동력으로 삼고, 정책 역량을 집중하고 있음. 첨단산업 분야 성패가 우수 인재 확보에 있는 만큼¹⁾, 정부는 첨단분야 인재를 육성하기 위해 재정지원사업을 신설·확대하고, 수도권대학 증원을 허용했으며, 계약학과 설치･운영 기준도 대폭 완화함.

⚬ 하지만 R&D 예산을 대폭 삭감해 이공계 육성에 대한 불신을 키움. 한편 의대 증원은 ‘의대 입학 과열･쏠림’을 더 심화시켜, 취업까지 보장된 첨단분야 계약학과마저 무더기 등록 포기 현상이 나타남.

⚬ 첨단분야 인재를 양성하기 위해서는 정부 재정지원 확대와 함께 ‘의대 쏠림, 이공계 기피’ 현상을 극복하기 위한 범정부 차원의 대응 방안이 마련되어야 함. 또한 지역에서 첨단분야 인재를 양성한 뒤, 지역 산업체에 취업해 정주할 수 있는 선순환 구조를 회복하는 등 지역균형발전 방안이 병행돼야 함.

4. 규제완화 만능주의, ‘각자도생’ 주문

⚬ 윤석열 정부는 고등교육 관련 각종 법령과 제도를 대학 발전을 저해하는 ‘걸림돌’로 보고, 규제완화 정책을 다각도로 추진함.

⚬ 변화된 교육･연구 활동에 유연하게 대응한다며 ｢대학설립･운영규정｣을 개정해 교지, 교사(校舍), 교원, 수익용기본재산 관련 법정 기준을 대폭 완화함. 경직적 대학 운영을 자율화한다며 전임교원 교수시간, 대학 조직, 온라인 학위과정 등을 전면 자율화 함. 또한 사립대학이 처분할 수 있는 재산 범위를 확대하고, 교육용 재산을 수익용으로 전환할 때 교비회계로 보전토록 한 조건을 폐지함. 이 외에도 지방을 대상으로 고등교육혁신특화지역으로 지정해, 글로컬대학 중심으로 각종 규제 특례를 적용하는 등 규제완화는 현재 진행형임.

⚬ 규제완화는 대학 운영의 자율성 확대라는 측면도 있지만, 학령인구 감소로 재정이 어려워지는 상황에서 대학들이 스스로 다양한 수익구조를 갖추라는 ‘각자도생’을 주문한 것이기도 함. 규제완화를 통한 사립대학 수익창출 방안은 이명박 정부에서도 주요 정책으로 추진했으나, 유의미한 성과를 내지 못함. 오히려 ‘무분별한 규제완화’로 교육여건을 후퇴시키고, 대학의 상업화와 무분별한 자산매각이 우려됨.

Ⅱ. 고등교육 정책 방향

1. 정부 책임 강화

⚬ ｢헌법｣ 제31조에서는 국민의 교육받을 권리를 기본권으로 보장하고 있음. 교육받을 권리는 ‘교육 기회를 균등하게 보장’하는 의미뿐만 아니라, 국민들이 교육비 부담없이 양질의 교육을 받을 수 있도록 ‘정부가 교육 기관을 설립･운영하고, 재정을 지원’해야하는 적극적인 책임 의미까지 포괄함.

⚬ 하지만 우리나라 고등교육은 사실상 ‘민간’이 책임져 옴. 해방 이후 정부가 예산 부족을 이유로 소수의 국립대학만 설립함에 따라, 고등교육은 등록금수입에 의존해 재정을 충당하는 사립대학 중심으로 성장해 옴. 대다수 OECD 국가들이 국･공립 중심으로 고등교육체제를 갖추거나, 사립이라 하더라도 정부가 재정의 상당부분을 책임지고 있는 것과 대조됨.

⚬ 더 이상 민간에 의존한 고등교육체제는 지속가능할 수 없음. 학령인구 감소 대응, 재정 지원 확대, 수도권과 지방대학 간 격차 완화, 4차 산업혁명을 이끌어 갈 첨단분야 인재 양성, 대학의 공공성･민주성･투명성 확대 등은 개별대학이나, 지자체 차원에서 해결할 수 없는 과제임.

⚬ 차기 정부는 ‘정부 책임을 강화’하는 방향에서 고등교육 정책을 수립해야 함. 이를 통해 헌법에서 보장한 교육받을 권리를 보장하고, 인구구조의 급격한 변화로 야기되고 있는 고등교육의 위기를 체질 개선 기회로 만들어야 함. 

2. 지방대학과 수도권대학 상생

⚬ 2025년 우리나라 대학(일반·교육·산업·전문)은 324교임. 이 중에서 지방대학은 209교로, 전체 고등교육의 3분의 2(64.5%)를 차지함. 고등교육의 발전을 도모하기 위해서는 수도권대학뿐만 아니라, 지방대학도 상생할 수 있는 정책을 수립해야 함. 지방대학 존망 여부는 지역사회와 밀접히 관련된 만큼, 지역균형발전을 위해서라도 지방대학 육성이 전제되어야 함.

⚬ 역대 정부는 지방대학 육성 정책을 추진했지만 정부가 바뀔 때마다 지원사업이 달라지면서 지방대학은 중장기적인 계획을 수립하고 특성화하기 어려웠음. 지방대학을 대상으로 한 일부 사업을 제외하고 재정지원사업 대부분은 수도권대학 중심으로 지원됨. 학령인구 감소 대응책으로 정원을 감축했지만 총 감축 인원의 80% 가량을 지방대학에서 감축함.

⚬ 대학 진학, 대학을 중심으로 형성되는 지역사회, 대학･지자체･산업체 연계 등 대학은 인구 이동의 핵심고리인 ‘진학’과 ‘취업’에 직접적인 영향을 미침. 따라서 우리 사회의 중차대한 과제인 지역균형발전을 위해서는 지방대학 육성을 위한 종합적인 계획을 수립해야 함.

3. 대학 운영의 공공성, 민주성, 투명성 확대

⚬ 대학평의원회, 등록금심의위원회, 개방이사제, 정보공시 등은 구성원의 대학 운영 참여를 확대하고, 대학 운영의 투명성을 확대하기 위한 제도임. 더불어 교육부는 종합감사, 재무감사 등을 통해 대학 운영의 적성성, 공정성 여부를 관리･감독함.

⚬ 이와 같은 제도에도 불구하고, 대학 부정･부당 운영 문제가 끊이지 않음. 특히, 사립대학 중심체제인 우리나라 현실에서 사학 설립자(이사장)와 친인척 중심의 폐쇄적 운영과 부정･비리 등은 사립대학의 건전한 발전을 저해하고, 국민 신뢰를 깎아내리는 주요 원인이 되고 있음.

⚬ 차기 정부는 대학 운영의 공공성, 민주성, 투명성을 확대하기 위한 법･제도를 마련해야 함. 대학구성원의 학교 운영 참여를 확대하고, 사립대학 감사 제도를 보완하며, 정보공개 확대 등을 마련해야 함. 사학법인이 학교 운영의 설립･운영 책임자로서 역할을 강화하기 위한 방안도 필요함. 이와 같은 제도가 마련되어야만 대학개혁과 공적 지원 확대에 국민적 지지를 받을 수 있을 것임.

Ⅲ. 고등교육 개혁 과제

1. 고등교육 재정 확대

1) 현황

⚬ 2021년 기준, 우리나라 고등교육 학생 1인당 공교육비는 13,573달러로 OECD 평균(20,499달러)의 66.2%에 불과함. 대부분 국가에서 교육단계가 높아질수록 1인당 공교육비가 높아지나, 우리나라 고등교육 공교육비(13,573달러)는 초등(14,873달러)의 91.3%, 중등(19,299달러)의 70.3%에 불과함.

⚬ 고등교육 학생 1인당 공교육비가 낮은 이유는 정부 투자가 미흡하기 때문임. 우리나라 GDP 대비 정부 고등교육 재정 규모는 OECD 평균인 1.0%에 미달함. 교육부 고등교육예산(24년 14조 5천억원) 기준으로 보면 GDP 대비 0.6%, 타부처 예산이 포함된 전체 고등교육 재정지원(23년 19조원) 기준으로 보면 0.8%임.

⚬ 이로 인해 우리나라는 고등교육 공교육비 재원부담 비율이 정부 45%, 민간 55%로, OECD 국가가 평균적으로 정부 68%, 민간 31% 부담하고 있는 것과 대조됨.

⚬ 2023년 윤석열 정부는 지방교육재정교부금의 일부를 고등교육 재정으로 이전하여 활용하도록 하는 ‘고등･평생교육지원특별회계(이하 ‘고특회계’)’를 도입함. 윤석열 정부는 고특회계 도입 목적을 등록금 규제로 악화된 대학 재정여건을 개선하고 대학 재정을 안정적으로 확충하는데 있다고 밝힘.

⚬ 고특회계는 교육세(국세)를 고등교육에 투자하도록 하는데, 2024년 교육세 총액 약 6조원에서 ‘유아교육지원특별회계 전출금을 제외한 금액’의 절반만 고특회계 세입이 됨. 즉, 교육세 등에 의존해 OECD 평균 수준으로 고등교육 재정을 늘리기는 불가능함.

⚬ 더욱이 현행 수준의 지원도 장담하기 어려움. 교육세 변동 폭이 클 뿐만 아니라 교육세 중 유아교육지원특별회계 전출 규모가 늘어날 수 있기 때문임. 실제로 <표5>를 보면, 고특회계의 ‘교육세 지원분(B)’은 2024년 2조 2,414억원에서 2025년 2조 1,690억원으로 줄어듦. 고특회계 세입 규모가 늘어난 것은 교육세 지원분(B)이 늘어서가 아니라 정부 예산편성에 따른 ‘일반회계전입금(A)’이 증가했기 때문임.

⚬ 뿐만 아니라 학령인구 감소를 이유로 지방교육재정교부금을 나눠쓰는 방식을 유지한다면 초중등 교육여건이 악화되고, 초중등과 고등분야 간 갈등이 불거질 수 있음. 장기적으로 보면 학령인구가 감소한다며 고등교육에 대한 지원도 축소될 우려가 있음.

2) 개선 과제

⚬ 고등교육 재정을 확대해야 함. 재정 규모는 정부 예산 규모와 사회적 합의 등을 고려해서 설정해야 함. 우선은 OECD 국가 평균인 ‘GDP 대비 1%’를 목표로 할 수 있음. 2023년 정부 고등교육 재정지원 규모는 약 19조원으로 GDP(2,401조원) 대비 0.8%임. GDP 대비 1% 확대를 목표로 5조원 가량 증액해야 함.

⚬ 중·장기적으로는 OECD 국가 평균을 상회하는 재정 확보 노력을 해야함. 우리나라 고등교육 이수율은 69.7%(2023년, 만 25~34세 기준)로, OECD 평균 47.4%보다 20%p 이상 높기 때문에 OECD 평균 수준의 1인당 공교육비를 마련하기 위해서는 GDP 대비 1% 이상의 투자가 필요함.

⚬ 고등교육 재정을 확대하기 위해서는 이를 뒷받침할 만한 안정적인 법정재원을 마련해야 함. 윤석열 정부는 고특회계를 도입함으로써 처음으로 고등교육 재정의 법정재원을 마련했지만 대안으로 미흡함.

⚬ 따라서 지방교육재정교부금 나눠쓰기를 멈추고 보다 안정적인 고등교육을 위한 법정재원을 마련해야 함. 내국세의 8~10%를 고등교육재정으로 확보하는 것을 목표로 한 ｢고등교육재정교부금법｣ 제정, 고등교육세 신설, 교육세 세수 확대 등은 안정적 법정재원 마련을 위해 제기된 것으로 적극적으로 고려할 필요가 있음.

⚬ 법 제정이 어렵다면 과도기적 형태로 국가 예산편성에서 고등교육 재정을 확보하되 이를 법률에 명시하는 방안이 있음. 「고등교육법」 제7조는 ‘국가와 지방자치단체는 학교가 그 목적을 달성하거나, 재난 등 급격한 교육환경 변화의 상황에서 교육의 질을 관리하는 데 필요한 재원을 지원하거나 보조할 수 있다’고 명시함.

⚬ 이에 따라 동법 제7조의2는 ‘5년마다 고등교육 재정지원 기본계획 수립, 대학에 지원하려는 중앙행정기관의 장과 교육부장관의 협의, 교육부장관의 대학 지원사업 관련 자료제출 및 실태조사 권한, 재정지원사업 협의 및 조정을 위한 위원회 운영’ 등을 명시함.

⚬ 그러나 고등교육 재정 지원 규모와 목표 등 ‘재정 확보’ 관련해서는 규정하지 않음. 따라서 「고등교육법」을 개정해 고등교육 재정지원 기본계획 수립시 고등교육 재정 확보 계획을 수립하고 이행을 검토하도록 하는 규정 신설 방안을 검토해 볼 수 있음.

2. 일반재정지원 확대

1) 현황

⚬ 대학에 대한 재정지원은 1990년대 중반부터 본격화되었음. 당시 김영삼 정부의 교육개혁위원회는 ‘5·31교육개혁안’을 발표하면서 ‘대학평가에 따른 차등 행·재정 지원체제 확립’을 당면과제로 삼았음. 이에 따라 대학재정지원 방식은 평가와 경쟁을 통한 선별지원방식으로 전면 개편 돼, 오늘날까지 이어지고 있음.

⚬ 그러나 평가와 경쟁을 통한 재정지원방식은 대학간 소모적이고 과열된 경쟁을 야기하고, 대학 운영에 대한 정부 통제와 간섭 논란을 불러일으켰으며, 대학구성원 간 갈등의 원인이 되었음. 무엇보다 특정분야 성과 중심의 재정지원이 주류를 이루면서 학문분야별, 대학별 격차가 확대되고, 우리나라 대학 전반의 질적 발전을 유도하지도 못함.

⚬ 이러한 문제의식을 반영하여 문재인 정부는 2018년 ‘대학 자율성 및 경쟁력 제고를 위한 대학 재정지원사업 개편계획’을 발표함. 4차 산업혁명 시대, 지식창출의 원천으로 대학의 역할 증대와 경쟁력 강화, 국립대 공공성 제고를 위해 대학재정지원사업을 개편한다고 밝힘.

⚬ 이에 따라 대학재정지원 방식을 재구조화해 ‘대학혁신지원사업’을 도입함. 대학혁신지원사업은 구조조정의 일환으로 추진된 기본역량진단과 연계하여 기본역량진단 결과 일정 수준 이상인 대학을 대상으로 포뮬러방식으로 재원을 배분함. 

⚬ 그러나 대학혁신지원사업은 대학 전반의 역량을 끌어올리는 역할을 수행하기는 미흡함. 먼저 국공립대경상운영비지원(국･공립대 인건비, 기본경비 둥)과 학자금지원(국가장학금 등)을 제외한 재정지원 규모 자체가 크지 않음. 가뜩이나 부족한 지원비에서 대학혁신지원사업이 차지하는 비중은 매우 작음.

⚬ <표6>을 통해 2023년 4년제 일반대학에 대한 재정지원 현황을 보면, 국공립대경상운영비지원(a)과 학자금지원(b)을 제외한 ‘일반지원사업(c)’은 8조원 규모임. 그 중 대학혁신지원사업이 포함된 ‘인력양성’ 지원액은 3조 1,362억원으로, 전체 지원액의 20.7%임. ‘인력양성 및 연구개발’까지 포함하더라도 4조 3천억원으로, 28.9%임.

⚬ 연구개발지원이 특정분야의 성과를 목표로 주로 개인 또는 집단을 대상으로 이뤄진다는 점을 감안하면 대학 전반의 질을 끌어올리기 위해 주로 대학에 지원되는 인력양성지원은 전체 재정지원의 1/4~1/5에 불과한 셈.

⚬ 인력양성지원에서도 대상 대학 전체를 지원하는 ‘일반재정지원’은 대학혁신지원사업과 국립대학육성사업으로 1조 5천억원 규모에 불과하며, 전체 고등교육 재정지원의 10.2% 수준임.

⚬ 더욱이 일반지원사업은 소수대학이 독점하고 있는 실정임. <표7>을 통해 ‘일반지원사업’ 지원액이 많은 대학을 보면 상위 10개 대학이 전체 지원액의 38.7%, 20개 대학이 56.8%를 차지함. 포항공대를 제외하고, 모두 수도권 대규모 국･사립대와 지역거점국립대임. 대다수 사립대학과 중소규모 국립대학은 재정지원에서 소외되어 있다해도 과언이 아님.

2) 개선 과제

⚬ 현재 대학이 직면한 대내외적 상황은 재정지원 방식의 변화를 요구하고 있음. 학령인구 감소, 등록금 인상 논란, 첨단분야의 인력양성 필요성 증대 등은 일부 대학이 아니라 전체 대학에 영향을 미치는 것으로 이러한 변화에 대응할 수 있도록 안정적인 일반재정지원을 확대해야 함.

⚬ 특수목적지원사업은 현행으로 유지하되 앞서 언급한 재정지원 확대는 일반재정지원 중심으로 늘려야 함. 일반재정지원은 학생수에 따른 균등지원방식으로 하고 지원액은 대학발전계획에 따라 자율적으로 사용토록 하되 토지･건물 등 자산매입과 건설비, 기금적립, 부채상환 등에는 사용하지 못하도록 함.

⚬ 일반재정지원을 확대한다면 소모적인 관리비용도 절감할 수 있음. 특수목적지원사업은 대학별 사업계획서를 제출받아 계획이행은 물론 지원액의 사용 용도까지 검토함. 일반재정지원으로 전환해 사업 운영의 대학 자율성을 확대하고 부정･비리를 막기 위한 사후관리를 강화한다면 효율적 관리가 가능함. 

⚬ 더불어 대학 지원 시 지방대학을 배려하는 방안이 필요함. 지방대학은 그간 정부지원에서 소외되어 왔을뿐만 아니라 학령인구 감소와 인구이탈이라는 이중고를 겪고 있음. 따라서 일반재정지원을 확대하되 지방대학을 더 지원하기 위한 보완 정책이 필요함.

3. 국･공립대 무상, 사립대 반값등록금

1) 현황

⚬ 올해 대학 10곳 중 7곳이 등록금을 인상함. 사립 4년제 대학 평균 등록금은 지난해 763만원에서 올해 800만원으로 37만원(4.9%) 인상됨.²⁾ 

⚬ 올해 초 대학 등록금 인상 움직임이 가시화되자, 교육부 장․차관이 등록금 인상 자제를 촉구함. 더불어 국가장학금 2유형 참여조건을 완화하고, 등록금 동결 대학은 대학혁신지원사업 인건비 집행 한도를 25%에서 30%로 상향한다고 밝힘. 하지만 서울대와 거점국립대 9곳을 포함해 일부 대학만 정부 방침에 따랐을 뿐 대부분 대학은 등록금을 인상함.

⚬ 사립대학 운영자들은 16년간 등록금이 동결됐고, 학령인구 감소로 학생 수마저 줄어 대학 재정이 어렵다고 호소함. 더불어 등록금과 국가장학금 2유형 연계 정책 폐지를 요구하고 있음. 이후에도 등록금을 인상해 대학 재정을 충당할 것이라는 메세지로 해석됨. 2025년 등록금 800만원을 기준으로 매년 4% 인상률을 적용하면 2028년 900만원, 2031년 1,013만원이 예상됨.

⚬ 등록금부담을 완화하기 위해 정부는 4조 5천억원(2025년 예산 기준)을 투입해 국가장학금을 지급하고 있음. 하지만 ‘수익자부담원칙’에 따른 고액 등록금을 그대로 유지한 채 소득분위별로 학생 개인에게 지원하는 방식이라는 근본적 한계가 있음. 소득분위 산정 과정에서 공정성, 객관성 논란이 끊이지 않고, 막대한 정부 예산을 투입하고도 대학 운영의 공공성을 견인하지 못하는 문제도 있음. 향후 등록금이 고율로 인상되더라도, 정부가 취할 수 있는 조치가 없음.

2) 개선 과제

① 국･공립대 무상등록금

⚬ 2024년 우리나라 대학 진학률은 73.6%로 대학교육은 보편교육이 됨. 2021년 고등학교 무상교육이 전면 실시된 점을 고려해, 다음 단계인 대학 무상교육에 대한 사회적 논의를 시작해야 함. 이는 헌법이 보장하고 있는 국민의 교육받을 권리를 실현하고, 매년 반복되는 등록금 인상 논란을 불식시킬 수 있는 근본 방안임. 

⚬ 우선 국･공립대학 무상등록금을 실시해야 함. 덴마크, 핀란드, 노르웨이, 스웨덴 등의 나라는 국･공립대 등록금이 없음. 우리나라는 국립대 학생 수가 많지 않고, 이미 국가장학금 지원 규모가 상당해 추가 확보해야 할 예산 부담이 크지 않음. 국･공립대 대부분이 지방에 위치하고 있기 때문에 지방대학 육성 효과도 기대할 수 있음.

⚬ 2023년 국･공립대 학부 등록금수입은 약 1조 3,616억원, 정부가 국가장학금으로 지원한 예산이 약 4,958억원임. 국･공립대 무상등록금에 필요한 소요예산은 8,658억원 규모로 추정됨.

② 사립대 반값등록금

⚬ 사립대 등록금은 국민들이 교육비 부담 없이 고등교육을 받을 수 있는 수준으로 낮추는 것을 목표로 하되, 고등교육 재정 규모, 사회적 합의 등에 따라 판단이 필요함. 현재로서는 오래전부터 정치권에서 국민에게 약속한 ‘반값등록금’이 적정할 것으로 판단됨. 지원방식은 정부가 대학에 반값등록금 예산을 기관 지원하고, 대학이 등록금 액수를 ‘반값’으로 낮추는 방식으로 해야 함.

⚬ 2023년 기준 사립대학 학부 등록금수입은 약 10조원이므로 반값등록금에 필요한 예산은 약 5조원 임. 사립대 국가장학금 예산이 약 3조 3천억원이므로 반값등록금을 위해 추가 필요한 예산은 1조 7천억원 규모로 추산됨.

⚬ 현재 기초･차상위 학생은 등록금 전액을, 소득 1~3구간 학생은 연간 570만원을 국가장학금으로 지원 받음. 반값등록금을 도입하더라도 저소득층 학생들이 국가장학금 제도에서 받은 혜택 수준을 유지할 수 있도록 보완이 필요함. 정부 차원의 저소득층 추가 지원, 대학 차원의 장학금 개편 등의 정책이 동반되어야 함. 이를 통해 국민들의 교육비 부담을 낮추고, 세계적으로 보편화된 ‘국가 책임의 고등교육체제’를 구현할 수 있을 것임.

4. 전체 대학 정원감축

1) 현황

⚬ 역대 정부는 학령인구 감소에 대응하기 위해 정원감축 정책을 실시함. 그 결과 2003년부터 2024년까지 대학 입학정원이 20만 5천명 감소했는데, 이 중 지방대학 감축 인원이 16만 5천명으로 80.8%에 달함.

⚬ 정원감축 결과 대학 입학정원은 2003년 65만명에서 2024년 45만명으로 감소함. 지방대학 중심으로 정원이 감축되면서 수도권대학 입학정원 비중이 2003년 33.7%에서 2024년 40.4%로, 6.7%p 증가함. 문제는 이후에도 학령인구 감소가 계속된다는 점임. 2042년 23만명까지 감소해 지금의 절반 수준으로 줄어들 전망인데, 수도권 비중이 점점 심화되면서 수도권 중심의 고등교육체제가 강화될 우려가 큼.

⚬ 이런 상황임에도 정부는 2022년부터 정원 조정을 대학 자율에 맡기고 있음. 대학이 자체적으로 ‘정적규모화 계획(2022~2025년)’을 수립해 정원을 감축하면 정부가 지원금을 지급(2025년 기준 300억원)하는 방식임. 이와 함께 부실대학 퇴출 유도 방안을 마련해 학령인구 감소에 대응하겠다고 함.

⚬ 정원감축을 대학 자율에 일임한다는 것은 ‘지방대 중심의 구조조정’을 이어가겠다는 것과 다르지 않음. 학생 충원에 어려움을 겪는 지방대학 중심으로 정원을 줄여갈 것이기 때문임. 학령인구 감소 규모가 워낙커 지방은 ‘폐교 도미노’ 현상까지 우려해야 함.

2) 개선 과제

⚬ 학령인구 감소는 정부 대응에 따라 양적으로 팽창한 우리대학이 규모를 줄여 양질의 교육여건을 갖춘 대학으로 거듭나는 계기가 될 수 있음. 지방대학은 물론이거니와 수도권대학도 등록금수입을 확보하기 위해 무분별하게 정원을 늘려온 만큼 정원감축을 ‘전체 대학’ 문제로 바라보고 정책을 수립해야 함. 전체 대학 정원감축을 통해 수도권과 지방대학 간 균형을 맞추고, 교육･연구 여건을 개선할 수 있는 기회로 만들어야 함.

⚬ 중장기적으로 대학 입학정원 규모는 2045년 만 18세 학령인구에 맞춰 23만명 수준으로 맞춰야 함. 정원감축 방법은 일례로 전체 대학이 정원의 20%를 동일하게 감축하고, 30%는 권역별 학령인구 변화를 반영해 추가 감축할 수 있음. 이 때 국･공립대는 감축을 최소화해 우리나라 고등교육의 국･공립 비중을 점차 높여가야 함. 정원감축으로 등록금수입이 감소하는 만큼 정부가 경상비 지원 사업을 병행해야 함.

⚬ ‘정원 외’ 모집 규모도 단계적으로 줄여가야 함. 대학 입시에서 사회적 약자에 대한 배려 차원에서 정원 외 모집 제도가 운영되고 있음. 하지만 서울지역 대학은 정원 외 재학생 비율(정원 외 재학생 수/정원 내 재학생 수)이 24.2%에 달함. 지방대학 정원 외 재학생 비율이 10% 남짓인 것과 비교하면 2배 이상임. 서울지역 대학 정원 외 모집 중 ‘재외국민 외국인’ 비중이 45%에 달한다는 점도 정원 외 모집이 취지대로 운용되고 있는지 재고해봐야 할 지점임.³⁾ 

⚬ 이와 같은 정책을 추진하더라도, 학령인구 감소 규모가 워낙 크기 때문에 운영이 불가능한 ‘위기대학’이 나올 것임. 이 대학들을 ‘꼬리자르기식’으로 정리할 것이 아니라, 대학이 속한 지역의 고등교육 인재 양성 현황, 지역 산업 현황, 대학 특성 등을 고려해 종합적으로 판단해 지원･육성할 대학과 회생이 불가능한 대학으로 구분해야 함. ‘퇴출’이 불가피한 경우 ‘잔여재산 환원’ 특례는 신중하게 적용해야 함.

5. 지방대학 육성

1) 현황

⚬ 지방대학 위기를 극복하기 위해 역대 정부는 다양한 정책을 실시함. 그러나 수도권대학과 지방대학은 여전히 큰 격차를 보이고 있음. 2023년 거점 국립대 학생 1인당 교육비는 2,451만원으로 서울대(6,059만원)의 40% 수준임. 사립대인 연세대(4,084만원), 고려대(3,264만원), 성균관대(3,155만원)보다도 낮음.⁴⁾ 지방 일반 국립대는 2,039만원으로 더 열악함.

⚬ ‘국립’ 대학임에도 교육비 격차가 큰 이유는 정부 재정지원 차이에서 비롯됨. 2023년 거점 국립대 학생 1인당 정부지원액은 1,885만원으로 서울대(4,459만원)의 42% 수준이고, 일반 국립대는 1,446만원으로 서울대의 32% 수준임.

⚬ 지방 사립대학 학생 1인당 교육비도 1,589만원으로 수도권(1,939만원)과 격차가 큼. 정부지원금이 1인당 289만원으로 수도권대학(446만원)보다 열악한 것이 주요 원인임.

ㅇ 2025년 출범한 RISE도 우려스러움. 지자체가 중심이 돼 지방대학 육성 시스템을 만들겠다는 발상은 명분은 그럴듯할 수 있음. 하지만 수도권대학과 지방대학 격차가 극심하고, 학령인구 감소로 지방대학은 학생 모집 어려움을 걱정해야 하는 상황에서 지자체가 중심이 돼 지방대학을 육성할 수 있을지 불투명함. 2025년 RISE 예산(2조원)도 기존 정부 재정지원사업 예산을 병합한 뒤 소폭 늘리는 수준에 그침. 정부 지원 확대 없이, 재정이 열악한 지자체에 지방대 육성을 떠넘긴 셈임.

2) 개선 과제

⚬ 지방대학 위기는 교육 분야를 넘어, 일자리와 산업시설, 정주여건, 문화시설 등 우리 사회 기반이 수도권으로 점점 집중되는 과정에서 오랜 기간 누적되어 옴. 따라서 단기간에 성과를 기대한다거나, 지방대학을 대상으로 한 일부 정책만으로 접근해서는 안 됨. 지방대학을 육성하기 위해서는 수도권대학과의 균형이 중요한만큼, 정부가 지역균형발전 차원에서 종합적인 육성 정책을 수립해야 함.

⚬ 지방대학 육성의 관건은 재정지원에 달림. 일례로 2009년 설립된 UNIST는 지방대학임에도 불구하고 정부와 지자체의 전폭적 지원으로, 서울지역 대학 이상의 경쟁력을 갖춤. ‘글로컬대학 30’ 정책을 통해 지방대학을 육성한다지만, 연간 200억원 지원 규모로 수도권대학과의 격차를 해소하기에 역부족임. 따라서 지방대학 재정지원을 확대하되, 지방대 육성 정책의 마중물로서 국립대학을 집중육성해야 함

⚬ 거점국립대학 학생 1인당 교육비를 주요사립대(고려대･성균관대･연세대) 평균인 3,523만원 수준으로 인상하기 위해서는 2조원, 서울대 수준으로 늘리기 위해서는 7조원 가량 필요함. 지방 일반 국립대를 주요 사립대 수준으로 인상하기 위해서는 1조 6천억원, 서울대 수준으로 인상하기 위해서는 4조 4천억원 가량 필요함.

⚬ 지방 사립대학 지원도 확대해야 함. 일례로 지방 사립대학 학생 1인당 교육비를 수도권대학(1,939만원) 수준으로 인상하기 위해서는 약 2조원이 필요함. 정부 재정지원 규모, 지방대학 육성 목표 등을 고려해 지원 규모를 정할 수 있음.

⚬ 지방 사립대학 지원에 대해 ‘혈세 낭비’라는 비판이 제기될 수 있음. 하지만 수도권 중심의 대학서열화가 극심하고, 학령인구가 급감하는 상황에서 지방 사립대 스스로 위기를 극복하라는 것은 현실적으로 불가능함. 학령인구 감소 규모, 지역 고등교육 현황 등을 고려한 대학구조개혁 정책을 병행하면서 지방 사립대학 지원을 확대해가야 함.

6. 사학개혁

1) 현황

⚬ 우리나라는 고등교육기관의 85%가 사립대학이기 때문에 사학개혁은 전체 고등교육 개혁이라 할 만큼 중요함. 하지만 사립대학 상당수는 설립자 또는 이사장의 친인척이 학교법인과 대학의 주요 직책을 맡으며, 폐쇄적, 독단적으로 운영하고 있음. 이로 인해 부정･비리를 양산하고, 대학 운영의 민주성, 투명성을 저해하는 주된 원인이 되고 있음.

⚬ 실제 사립대학 설립자 및 임원의 친인척 근무 현황을 조사한 자료에 따르면, 2020년 7월 말 기준, 전체 247개 사학법인 가운데 163개 법인(66.0%)에서 설립자 또는 이사(장)의 친인척이 법인과 대학 등에서 근무하고 있었음. 인원으로 따지만 총 535명으로 이사장 82명, 이사 112명, 총장 68명 등임.⁵⁾ ｢사립학교법｣에서 ‘이사 간 친인척 비율’을 1/4까지 허용하고, 이사정수 2/3 이상의 찬성과 교육부 승인을 받으면 ‘이사장의 친인척 총장’을 허용하고 있기 때문임.

⚬ 부정･비리를 저지른 임원이나 총장이 일정기간이 지난 뒤, 이사회 동의를 얻어 대학에 복귀할 수 있는 문제도 있음. 이로 인해 부정･비리가 또 다시 반복되거나, 대학구성원과의 갈등으로 내홍을 겪는 사례가 끊이지 않음.

⚬ 대학구성원의 참여를 제한하는 점도 문제임. ｢교육공무원법｣에서 대학구성원의 총장 선출 참여를 보장하고 있는 국립대와 달리, 사립대는 ｢사립학교법｣ 제53조에서 ‘학교법인이 총장을 임명한다’고만 명시해 구성원 참여가 보장되지 않음. 이로 인해 사립대 10곳 중 6곳은 법인에서 일방적으로 총장을 임명하고, 3곳은 교수･직원･학생 등으로 구성된 총장후보자추천위원회에서 후보 추천 뒤 이사회에서 최종 선정하는 간선제 방식을 택함.⁶⁾ 구성원 직접선거로 선출하는 대학은 대구대, 성신여대, 숙명여대, 조선대, 한국외대, 이화여대 정도로 파악됨.

⚬ 반면, 사립대학에 대학 교육부 관리･감독 시스템은 부실함. 일례로 사립대학 중에서 1979년 이후 종합감사를 한번도 받지 않은 대학이 76교로 27.6%에 달함. 1회 실시한 대학도 147교(53.5%)에 달해 사립대학 상당수가 종합감사 사각지대에 있음을 알 수 있음.

⚬ 사립대학 설립･운영의 책임자인 학교법인이 대학 재정지원 책무를 다하지 않는 문제도 있음. 사립대학 재정에서 법인전입금이 차지하는 비율은 ‘1% 미만’ 대학 152교(55.3%), ‘1~2%’ 37교(13.5%), ‘2~3%’ 25교(9.1%) 등으로 대다수 학교법인의 재정적 기여가 미미함. 법인전입금 중 법적으로 부담을 의무화 한 ‘법정부담금’의 경우도 8천억원 중 법인 부담은 3,826억원(47.8%)에 그침.

2) 개선 과제

⚬ 사립대학 반값등록금 지원과 정원감축에 따른 경상비 지원 확대가 필요한 상황에서 사학에 대한 국민 신뢰를 높이기 위해서는 사립대학이 공공성에 기반해 민주적이고, 투명하게 운영될 수 있도록 법･제도 개선이 필요함. 

⚬ 우선, 친인척 중심 운영 체제를 개선하기 위해 학교법인 이사회 친인척 비율을 현행 1/4에서 축소해야함. 참고로 공익법인 이사회 친인척 비율은 1/5임. 더불어 학교법인과 대학 운영을 분리하기 위해, 이사(장)의 배우자 및 친인척 총장 임명을 금지해야 함.

⚬ 둘째, 부정･비리로 인해 임원취임승인이 취소된 임원과 해임된 총장 등이 이사회와 대학에 영구 복귀할 수 없게 해야 함.

⚬ 셋째, 대학구성원의 참여를 확대하기 위해, 총장선출 제도를 개선해야 함. 국립대와 마찬가지로 ‘대학구성원이 참여하는 총장추천위원회’ 또는 ‘대학구성원의 합의된 방식과 절차’에 따라 총장 후보자를 선정한 뒤, 이사회에서 총장을 임용하도록 해야 함. 개방이사 추천권도 개방이사추천위원회에서 대학평의원회로 원상복구해야 함. 또한 대학평의원회 학생평의원을 최소 2명 이상으로 하고, 등록금심의위원회에 학부생뿐만 아니라 대학원생 참여를 보장해야 함.

⚬ 넷째, 교수회, 직원회, 학생회 등의 자치기구를 ｢고등교육법｣에 명문화하고, 총장은 자치기구 설치･운영 관련해 행･재정 지원을 할 수 있도록 해야함. 더불어 대학 구성원의 자치활동 및 대학 운영 참여를 제한하고 있는 학칙 독소조항을 개정해야 함.

⚬ 다섯째, 사학 운영의 적정성을 관리･감독하기 위해 ｢교육부 감사 규정｣에 사립대학 종합감사 주기를 명시하고, 대학구성원 일정 비율 이상이 감사를 청구할 경우 즉시 감사를 실시할 수 있도록 해야 함.

⚬ 마지막으로 학교법인의 재정지원 책무를 강화해야 함. 법인전입금을 확대하고, 최소한 법률에서 규정하고 있는 ‘법정부담금의 학교법인 부담액’만큼은 전액 법인이 부담하도록 ｢사립학교교직원 연금법｣과 ｢건강보험법｣ 개정이 필요함. 또한 수익용기본재산과 수익사업체에서 일정 기간 수익이 발생하지 않았다면 대체 재산을 취득하거나, 매각하도록 유도해야 함. 이를 위해 일정 기간 취득세와 재산세 감면 등의 지원 정책이 필요함.

7. 정보공개 확대

1) 현황

⚬ 국민의 알권리를 보장하고, 국정에 대한 국민 참여와 국정 운영의 투명성을 확보하기 위해 1996년 ｢공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘정보공개법’)｣이 제정됨에 따라, 고등교육기관도 공공기관 정보공개 대상에 포함됨.

⚬ 2008년에는 ｢교육기관의 정보공개에 관한 특별법｣이 제정돼 대학이 공시해야 하는 정보 항목, 범위, 공시 횟수와 시기 등이 구체화 됨. 이에 근거해 대학알리미, 대학재정알리미, 학술정보통계시스템 등에 대학 관련 정보가 공시되고 있음. 또한 교육 관계법령에 따라 대학 홈페이지에 학교 예･결산, 이사회 회의록, 등록금심의위원회 회의록, 학교법인 임원 인적사항 및 친인척 교직원, 적립금별 적립 규모 및 사용내역 등이 공시되고 있음.

⚬ 대학 운영의 투명성을 높이고, 대학구성원의 학교 운영 참여를 확대하기 위해 공시 확대가 지속적으로 이뤄져야 함.

2) 개선 과제

⚬ 학교 예･결산 및 각종 회의록 등의 공시 기간을 연장하고, 공시 내역을 확대해야 함. 구체적인 내용은 다음과 같음.

• 예･결산 : 공시 기간을 현행 1년에서 5년으로 연장, 결산 산출내역 의무 공개, 예산 일정금액 이상 산출내역 의무 공개

• 이사회 회의록 : 공시 기간을 현행 1년에서 5년으로 연장, 회의록 비공개 시 사유 및 비공개 기간을 공지하고, 비공개 사유가 해소되거나 기간이 종료되면 즉시 공개(대학평의원회 회의록 비공개 관련 조항 참조)

• 등록금심의위원회 회의록 : 공시 기간을 현행 3년에서 5년으로 연장

• 대학평의원회 회의록 : 법령에는 공시 기간 명시 안 됨. 공시 기간을 5년으로 명시

• 적립금 규모 및 사용내역 공시(2025회계연도 결산 공시 부터 시행) : 현행 1년에서 5년으로 연장

⚬ 대학알리미 등에 추가 공시가 필요한 사항은 다음과 같음.

• 수익용 기본재산 구체 내역 및 수익사업체 운영 현황(대학재정알리미 공시 내용 연동)

• 법정부담금 학교 부담 관련 교육부장관 승인 내역

• 비정년트랙 교원 현황

• 이사장과 총장 재산 현황

• 상근이사 보수

• 건설공사 계약 방식 및 공사 내역

• 보직교수 현황 및 보직 수당

• 기부금 모금액 및 활용실적 명세서

• 무전공제 입학생들의 학과 선택 현황

⚬ ｢정보공개법 시행령｣에서는 ‘학교법인’을 정보공개 대상에 포함하지 않음. 시행령을 개정해 학교법인도 정보공개청구 대상기관으로 명시함으로써 사학 운영의 공공성, 민주성, 투명성을 높여야 함.

8. 규제완화 만능주의 재고

1) 현황

⚬ 윤석열 정부 고등교육 핵심 정책 중 하나는 ‘규제완화’임. 윤석열 정부는 120개 국정과제 중 하나로 ‘더 큰 자율로 역동적 혁신 허브 구축’을 제시하고, 대학 혁신에 걸림돌이 되는 규제를 지속 발굴하고, 개선하겠다고 밝힘.

⚬ 윤석열 정부에서 2022년부터 2024년 6월까지 규제완화된 과제는 100여 건(24개 법령등 제·개정)에 달함.⁷⁾ ｢대학설립･운영규정｣을 개정해 교지, 교사, 교원, 수익용기본재산의 법정 기준을 대폭 완화했으며, ｢사립학교법 시행령｣을 개정해 처분할 수 있는 재산 범위를 확대하고, 기본재산 처분(매도·증여·교환등) 관련 규제를 완화함. ｢고등교육법 시행령｣ 등을 개정해 대학 운영 관련 각종 학사제도를 자율화함. 2023년 4월에는 첨단분야 인재를 양성하겠다며, 수도권대학 증원 결과를 발표하고, 9월에는 지방대학 경쟁력을 높이겠다며 7개 규제개선 과제를 발표함. ‘규제완화 만능주의’라고 할 만큼, 모든 정책에 규제완화를 핵심과제로 추진함.

⚬ 이 같은 규제완화는 외형적으로는 대학 ‘경쟁력 강화’와 ‘자율 운영 확대’로 포장했지만, 실제로는 학령인구가 감소하는 상황에서 대학이 ‘각자도생’하라는 주문임. 정부도 관련 자료를 발표하면서 ‘학생 수 급감 상황에서 유휴 재산을 활용해 어려운 상황을 스스로 극복해나갈 수 있도록 대학의 운영 기준을 대폭 완화하는 데에 주안점을 두었다’⁸⁾고 밝힘.

⚬ 규제완화를 통한 대학 경쟁력 강화 및 재정자립 방안은 이명박 정부에서 주요하게 추진된 바 있음. 하지만 15여 년이 지난 지금, 우리나라 고등교육은 양질의 교육여건을 갖추지도, 재정자립을 도모하지도 못함. 오히려 무분별한 규제완화는 대학의 교육･연구 여건을 후퇴시키고, 과도한 상업화와 자산매각 문제를 야기함.

2) 개선 과제

⚬ 대학 관련 규제는 적정 수준의 교육·연구 활동과 교육의 공공성을 보장하기 위해 법과 제도로 정한 것임. 따라서 규제완화는 당초 도입 목적과 현실을 면밀히 비교 검토하고, 대학 교육 및 연구활동 강화를 위한 합리적 방안인가를 고려해 시행해야 함. 그렇지 않을 경우 대학 현장은 규제를 도입하기 이전 상태로 회귀하면서 또다른 혼란을 초래할 수밖에 없음.⁹⁾ 따라서 ‘대학 혁신 지원’을 명분으로한 무분별한 규제완화 정책을 중단해야 함.

⚬ 더불어 교사(校舍) 법정 기준 완화 및 교지 기준 폐지, 학과(학부)신설･통합 또는 입학정원 조정 시 준수해야 할 교육여건 기준 완화 등도 재검토가 필요함. 더 이상 수도권대학 증원을 허용해서도 안 됨.

⚬ 2022년 6월 ‘사립대학(법인) 기본재산 관리 안내서’를 개정해 교비보전 없이 교육용을 수익용 재산으로 전환할 수 있게 한 방안도 재고해야 함. 유휴 교육용 재산은 대학에서 자체 매각해 교비회계로 산입하도록 하고, 수익용으로 용도를 변경하더라도 가액만큼 교비회계에 보전하도록 ｢사립학교법｣ 개정이 필요함.

⚬ 무엇보다 사립대학 재정 문제를 규제완화를 통해 해결하려 해서는 안 됨. 사립대학 중심으로 정원을 줄이고 등록금 수입 감소에 따른 재정 손실을 정부가 지원하는 등 사립대학 중심체제를 개혁하기 위한 근본적인 노력을 기울여야 함. 그 과정에서 학문공동체로서의 자율성은 보장하되 투명하고 교육적 가치에 부합하는 재정 운영을 위한 관리·감독을 강화해야 함.¹⁰⁾ 

1) 관계부처 합동, 첨단분야 인재양성 전략, 2023.

2) 교육부, 2025년 4월 대학정보공시 분석 결과 발표, 보도자료, 2025.4.29.

3) 대학교육연구소, 『윤석열 정부 지방대학 정책 진단』, 국정감사 정책자료집, 국회의원 김문수, 2024.

4) 대학알리미 2024년 9월 24일 다운로드 기준

5) 대학교육연구소, 『사학개혁을 위한 입법플랜』, 국정감사 정책자료집, 국회의원 윤영덕, 2020.

6) 대학교육연구소, 『사학개혁을 위한 입법플랜』, 국정감사 정책자료집, 국회의원 윤영덕, 2020.

7) 교육부,  『2022-2024 대학 규제개선 성과 자료집』, 2024.

8) 교육부, 대학의 자율적인 운영을 대폭 확대하기 위한 규제개혁 및 평가체제 개편 본격화, 보도자료, 2022.12.16.

9) 대학교육연구소,  『윤석열정부 대학규제완화 정책 진단』, 국정감사 정책자료집, 국회의원 강경숙, 2024.

10) 임희성, 대학 규제완화 정책 진단, 현안보고 통권 37호, 대학교육연구소, 2023.