대교연 연구

사립대학 구조개선 발의안에 대한 의견

❏ 임희성(대학교육연구소 연구원)

1. 법안에 대한 의견

1) 학령인구 감소 속도와 규모에 대응하기 미흡한 법안

◦ 발의된 법안이 제정되면 학령인구 감소 대응을 목표로 사립대학의 구조개선을 법제화한 유일한 법률로서 향후 진행되는 대학구조조정의 법률적 근거가 될 것이다.

◦ 또한 발의안은 2032년(문정복 의원안, 정성국 의원안), 2033년(서지영 의원안), 2035년(김대식 의원안) 등으로 유효기간을 설정하고 있는데 44~47만 명으로 오르내리던 만 18세 인구가 2034년부터 급격히 감소한다는 점을 감안하면 이 발의안은 대학구조조정의 마지막 ‘골든타임’을 책임지는 법안이 될 가능성이 높다.

◦ 따라서 발의안이 학령인구 감소에 대응하기에 적합한지 판단하는 것은 매우 중요하다. 만 18세 학령인구의 장래추계와 2024년 대학입학정원을 비교한 <표>를 보면, 만 18세 인구는 이 법안이 유효한 2032~2035년에 43만 명, 39만 명을 유지하다가 2044년 22만 779명으로 급격히 하락해서 2024년 입학정원의 절반(22만 7,379명) 수준으로 감소한다.

◦ 문닫을 대학을 정확히 예측하기는 어렵지만 대규모대학에 비해 상대적으로 학생모집이 어려운 소규모대학부터 문을 닫는다고 가정하면, 2044년 만 18세 인구가 22만 여 명임을 감안했을 때 입학정원 1,000명~2,000명 대학 112곳, 1,000명 이하 대학 145곳 등 257곳이 잠정적인 폐교대상이 된다.

◦ 지방의 경우 광주를 포함한 전라지역 대학 54곳 중 소규모대학 47곳(87%)이 문을 닫을 수 있으며, 대전을 포함한 충청지역은 56곳 중 46곳(82%), 부울경지역은 44곳 중 36곳(81.8%)이 폐교가 예상되는 소규모대학이다. 이 수치가 정확한 예측이라고 보기는 어렵지만 지방대학 중 약 80%의 대학은 존립위기에 놓여있다고 볼 수 있다.

◦ 그렇다면 잔여재산귀속 특례를 통한 경영위기대학의 퇴출 유도를 골자로 하고 있는 발의안으로 이들 대학의 대규모 미충원 및 무더기 폐교로 인한 혼란을 대비할 수 있을까.

◦ 즉, 이후 10년간 이들 대학을 공익법인, 사회복지법인으로 전환할 수 있는지, 전환한다면 공익법인과 사회복지법인의 과잉공급 우려는 없는지, 이렇게 많은 대학의 퇴출을 해산장려금 지급으로 유도할 수 있는지, 유도할 수 있다해도 대국민 설득력을 지닐 수 있을지 면밀한 검토가 필요하다.

2) 대학구조조정의 기본방향과 계획수립에 관한 조항 있어야

◦ 발의된 법안은 공통적으로 ‘학령인구 감소로 인하여 위기를 겪고 있는 학교법인 및 사립대학’의 정상화, 구조개선, 해산 및 청산 등을 ‘관리하고 지원’하는 것을 목적으로 하고 있다.

◦ 이에 따라 경영위기대학 지정 및 해제, 재정진단 및 경영위기대학 지정 등을 위한 위원회 구성, 폐교 및 해산 등 구조개선 이행계획 및 구조개선명령, 경영위기대학 퇴출을 유도하기 위한 특례, 구성원 보호 조치 등의 내용을 담고 있다.

◦ 학령인구 감소에 대한 대응방안의 핵심은 감소한 학령인구에 비해 과도하게 많은 대학정원을 어떻게 조정할 것인가하는 점이다. 앞서 언급한 바와 같이 학령인구 감소의 속도와 규모는 일부 경영위기대학 퇴출로 대응할 수 있는 수준이 아니다.

◦ 그럼에도 법안의 목적과 내용은 위기대학 퇴로를 열어주는 정도로 제한되어 있어 대학구조조정 방안에 대해 폭넓게 모색할 수 있는 논의구조와 기본계획 수립 등에 관한 조항이 전무하다.

◦ 과거 발의된 구조개혁법안 중 안홍준법안(2015), 김선동법안(2016)은 교육부장관이 3년마다 대학구조개혁 기본계획을 수립하고, 기본계획 수립시 ▲대학의 신설, 폐지, 입학정원의 증원·감축, 대학 간 역할 및 기능의 조정 등에 관한 사항 ▲「지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률」 제5조에 따른 기본계획 및 제6조에 따른 시행계획에 따른 대학 구조개혁 추진방향 ▲평생학습, 직업교육, 외국인 유학생 등 새로운 고등교육 수요 및 대응에 관한 사항 등을 고려해야한다는 조항을 담았던 것과 비교하면 내용이 퇴행한 셈이다.

◦ 따라서 계획수립과 이행에 관한 조항을 삽입하고, 더 나아가 고등교육의 경쟁력 강화, 지역 간의 균형있는 발전 등을 전제로 한 대학구조조정의 기본방향을 밝힐 필요가 있다.

◦ 그리고 이러한 구조조정은 교육부의 책임 아래 진행될 수 있어야 한다.문정복, 김대식, 정성국안은 위원회를 전담기관 산하에 두도록 했으며, 문정복, 김대식안은 위원을 전담기관장이 위촉하도록 하는 등 사실상 전담기관을 구조개선 업무의 책임 기관으로 설정했는데 위원회는 구조개선 관련 심의기구이므로 교육부장관 소속으로 두고, 경영위기대학 지정, 구조개선 이행계획 수립･제출 요구 등 주요 업무는 교육부 장관이 담당하는 것이 바람직하다.

3) ‘잔여재산 귀속에 대한 특례’는 재검토해야

① ‘평생교육기관으로의 재산출연 허용’의 문제

◦ 법안은 모두 ‘잔여재산 귀속에 대한 특례’를 두고 있다. 「사립학교법」제35조에 따르면 해산하는 학교법인은 잔여재산을 정관에 명시한 학교법인이나 그 밖에 교육사업을 경영하는 자에게 귀속시키거나 사학진흥기금의 청산지원계정에 귀속시켜야 한다. 학교에 활용된 재산은 학생들의 등록금과 정부 지원금 등 공적 자원이 투입돼 법적으로 공공재의 성격을 갖기 때문이다.

◦ 따라서 학교법인을 해산함에 있어 잔여재산 처분 특례를 규정하는 것은 ‘특혜’이며 학교법인의 비영리성을 훼손하는 조치라 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 이를 논해야 할 만큼 사립대학 퇴출이 시급한 문제라면 최소한 잔여재산 처분 특례의 효과와 우려에 대한 충분한 검토가 이뤄져야 할 것이다.

◦ 발의된 법안은 공통적으로 해산하는 학교법인이 잔여재산의 일부를 「공익법인의 설립‧운영에 관한 법률」제2조에 따른 공익법인 또는 「사회복지사업법」 제2조 제3호의 사회복지법인으로 출연할 수 있도록 허용하고 있으나 앞서 언급한 바와 같이 얼마만큼의 대학이 공익법인, 사회복지법인으로 전환할 의사가 있는지, 사립대학이 대거 전환할 경우 공익법인과 사회복지법인의 과잉공급이 우려되지는 않는지 정부와 국회에서 충분히 검토된 바가 없다.

◦ 일부 조항은 사학의 ‘재산빼돌리기’에 악용될 소지가 있다. 강경숙안이 공익법인·사회복지법인과 함께 제시한 ‘평생교육기관’으로의 재산출연 허용의 경우가 이에 해당한다.

◦ 폐쇄 시 학령인정 평생교육시설은 교육감에게 폐쇄사유, 폐쇄연월일, 재학생 보호방안, 학적부, 남은 업무 및 재산의 처리방법을 제출해 인가를 받아야 하는 반면 학력 미 인정시설은 학습자로부터 받은 학습비 반환 등의 조치와 함께 관할청에 통보만 하면 폐쇄할 수 있다. 따라서 평생교육기관 난립을 막고, 사학 잔여재산의 공공성 훼손을 최소화하기 위해서 평생교육기관으로의 출연 허용은 재고해야 한다.

② ‘고용승계 법인으로의 귀속특례 허용’의 문제

◦ 서지영·김대식안이 제시한 ‘해산으로 인해 폐교되는 사립대학 교직원 1/2 이상을 고용하는 타 학교법인으로의 귀속 특례 허용’도 마찬가지다. 고용승계라는 장점은 있으나, 현재 학령인구감소로 각 대학이 교직원을 줄이고 있는 추세를 감안하면 실현가능성이 낮다.

◦ 오히려 실질적인 고용승계보다는 자산빼돌리기로 악용될 우려가 있다. 폐교사례를 보면 폐교에 이르는 과정에서 교직원 구조조정이 단행되었기 때문에 폐교 직전 대학 소속 교직원은 매우 소수인 경우가 많은데 이런 상황에서 ‘교직원 1/2 이상 고용’은 몇몇 안 되는 인원을 고용승계하고 잔여재산과 함께 해산장려금까지 받게 되는 ‘특례’가 될 수 있다.

◦ 또한 설립자가 동일한 초중등 학교법인에서 잔여재산을 받기 위해 무리하게 고용승계할 경우 자격 논란의 우려도 있으며, 고용승계를 했다가 이후 구조조정을 단행할 수도 있다.

③ ‘해산장려금 지급’의 문제

◦ 문정복·서지영·김대식·정성국안이 제시한 해산장려금 지급방안도 재고해야 한다. 법안 모두 해산장려금(해산정리금)의 범위, 한도와 절차 등은 대통령령으로 정하도록 하여 구체적인 분석은 어렵다. 그러나 어떤 경우라도 해산장려금 명목으로 상당액의 정부재정이 투입되는 것은 피하기 어려울 것으로 보인다.

◦ 2000년 이후 2023년까지 문을 닫은 총 21개 사립대학 가운데 청산이 완료된 대학은 경북외국어대 1곳뿐이다. 그만큼 폐교한 대학의 재산을 모두 환가하여 체불임금 문제를 해결하고 채무를 변제하는 등 청산을 종료하는데는 오랜 기간이 소요된다. 대학은 다른 용도로 전환하기에는 규모가 크고, 특히 지방대학은 접근의 용이성이 떨어지는 곳에 위치한 경우가 많아 재산 처분이 어렵기 때문이다.

◦ 따라서 청산이 완료된 뒤 국고로 귀속된 재산의 일부를 해산장려금으로 지급한다고 할 경우 해산을 ‘장려’하려는 이 법안의 목표는 달성하기 어렵게 되고 결국 퇴출을 유도하기 위해 정부지원으로 해산장려금을 지급하게 될 가능성이 크다. 앞서 언급한 바와 같이 상당한 대학의 폐교가 불가피할텐데 이들 대학의 해산장려금을 정부예산으로 충당할 수 있을지 의문이다.

◦ 해산장려금에 관한 사항을 시행령에 위임한 것도 문제다. 「사립학교법」제35조의2는 고등학교 이하 각급학교의 법인이 해산할 경우 국가나 지방자치단체는 학교법인이 보유하고 있는 기본재산 감정평가액의 30%를 해산장려금으로 지급할 수 있도록 하고 있다. 이와 달리 문정복·서지영·김대식·정성국안은 해산장려금의 범위(정성국안은 귀속재산의 100분의 30 이내로 제시함), 한도와 절차, 그 밖에 필요한 사항을 시행령에 위임하고 있어 형평성에 어긋난다고 할 수 있다. 따라서 해산장려금을 지급해야 한다면 지급기준은 법률에 명시해야 한다.

◦ 그러나 해산장려금 지급기준을 정하는 것도 쉽지 않다. 고등학교 이하 각급학교의 경우 기본재산 감정평가액의 30%라고 명시한 것은 잔여재산을 잔여재산 처분계획서에 정한 자에게 귀속시키는 과정에서 발생하는 증여세를 보전해주는 성격을 띈다.

◦ 그러나 잔여재산 처분계획서에 정한 자가 아닌 사학진흥재단에 잔여재산을 귀속시키는 경우 증여세 명분의 지원을 할 필요성이 없으므로 증여세 보전의 성격으로 30%를 규정한 초중등의 경우를 그대로 수용하는 것은 근거가 빈약하다.

◦ 일각에서는 설립자, 이사장, 특수관계자가 출연한 재산인 ‘설립자기본금’을 기준으로 해산장려금을 지급하는 방안을 제시하기도 하지만 이것도 한계가 있다.

◦ ‘설립자기본금’의 변화를 살펴보면, 2010년 이전에는 등록금 등의 재원으로 마련됐음에도 불구하고 법인명의로 등기된다는 이유로 학교건물 및 토지를 ‘설립자기본금’에 포함했으나 2010년 ‘사학기관재무회계에 관한 특례규칙’을 개정하여 실제로 대학설립운영자가 기여한 정도만 ‘설립자기본금’으로 기재하도록 했다.

◦ 그러나 소급적용을 하지 않았으므로 2010년 이후 설립대학의 경우 ‘설립자기본금’이 그나마 법인의 기여도에 가깝다고 볼 수 있으나 2010년 이전 설립대학의 ‘설립자기본금’은 과거 학교건물 및 토지 등이 포함되어 있을 가능성이 높아 순수한 설립자 기여분이라고 보기 어렵다.

◦ 현재 대학설립자의 기여도를 비교적 정확하게 파악할 수 있는 것은 대학설립준칙주의 이후 설립대학 즉, 설립자의 실제 출연금이 명시된 대학설립인가 서류를 확인할 수 있는 대학 정도라고 볼 수 있다.

4) 잔여재산처분한도 법률에 명시해야

◦ ‘잔여재산 귀속에 관한 특례’를 둘 경우 특례의 대상이 되는 ‘잔여재산’의 범위를 어떻게 설정할 것인가는 매우 중요하다. 그러나 발의안 모두 잔여재산처분 한도에 대한 조항이 없다.

◦ 일례로 과거 김희정 안(2014년), 김선동 안(2016년) 등에서는 처분할 수 있는 잔여재산 범위를 다음과 같이 명시한 바 있다. 구성원들을 보호하고, 잔여재산 처분 범위에 대한 논란을 미연에 방지하기 위해서는 법률에 처분 한도를 명시해야 한다.

5) 해산 전 감사 의무화해야

◦ 발의안에서는 부정·비리 학교법인이 해산 후 잔여재산 특례를 적용받는 것을 막기 위해, △교육부 장관은 폐교 또는 해산 인가 심의에 앞서, 필요한 경우 감사를 실시할 수 있고 △감사 결과 교육관계법령 위반으로 재정적 보전이 필요한 경우에 관련 조치를 취하거나 조건을 부과해 인가할 수 있도록 했다.

◦ 그러나 ‘교육부 장관은 사학구조개선심의위원회 심의에 앞서 필요한 경우 학교법인 및 경영위기대학에 대한 감사를 실시할 수 있다’고 규정해 ‘해산 전 감사’는 의무사항이 아니다. 감사를 강화하지 않으면 소위 ‘먹튀해산’을 막기 어렵다.

◦ 지금까지 폐교한 사립대학 22곳 중 상당수는 학교운영진의 부정·부당운영이 직·간접적 원인이 돼 폐교에 이르렀다. 이 가운데 자진폐교한 대학의 운영 사례를 보면 아래와 같다. 이들 대학은 가족 중심의 족벌체제를 형성하여 각종 부정·비리를 저질렀으나 교육부의 폐쇄명령이 아닌 자진폐교로 문을 닫았다.

◦ 이후에도 대학운영자의 부정·비리 문제가 학령인구 감소에 따른 대학운영의 어려움으로 희석화되는 일이 발생할 수 있으므로 대학폐교 또는 법인해산에 앞서 감사를 의무적으로 시행하도록 해야 한다.

2. 대학구조조정에 대한 제언

◦ 학령인구감소의 속도와 규모로 봤을 때 대학구조조정은 수도권대학을 포함한 전체 대학 정원감축과 경영위기대학 퇴출을 병행하는 방식으로 진행하는 것이 바람직하다.

◦ 우리나라 대학에는 대규모대학이 많다. 연세대, 고려대, 한양대, 경희대는 재학생수(대학원 포함)가 34,000명 이상이며, 20,000명 이상인 대학이 22곳, 15,000명 이상인 대학이 34곳에 달한다. 대규모 대학이 많은 이유는 우리나라 대학이 재정의 대부분을 등록금에 의존하면서 정원을 늘려가며 ‘규모의 경쟁’을 해왔기 때문이다.

◦ 이들 대학은 대체로 학생모집이 용이한 지역에 위치하고, 대학서열의 상위권을 차지하면서 대학구조조정을 비껴가고 있다. 발의안대로 구조조정이 진행된다면 지방에 위치한 중소규모대학이 집중적인 구조조정 대상이 될 수밖에 없으며 이렇게 되면 학령인구 감소에 대한 대응으로써 효과도 미미할뿐만 아니라 지방대학의 소멸은 가속화되고 대규모 대학은 정원을 적정수준으로 줄여 양질의 대학으로 거듭날 수 있는 기회도 놓치게 된다.

◦ 따라서 전체대학 정원감축 방안은 지방대학 생존을 위한 여건 조성뿐만 아니라 수도권 대규모대학도 정원감축을 통해 적정 규모를 갖춰 교육여건을 개선하고, 경쟁력을 높이는 기회가 될 것이다.

◦ 이 과정에서 사립대학은 정원감축에 따른 등록금수입 부족으로 재정난에 직면할 수 있으므로 이를 보존하는 성격의 정부지원이 동반되어야 한다. 사립대학에 대한 정부지원을 늘리고 사립대학의 공공성을 높인다면 고등교육의 경쟁력을 높일 수 있을 것이다.

◦ 한편, 전체 대학의 정원을 줄인다해도 경영위기대학은 발생할 수 있으므로 이들 대학의 특성, 대학재정상황, 학생충원, 지역과의 관계 등을 종합적으로 판단하고 관리·감독할 수 있는 시스템을 구축해야 한다. 이 과정에서 경영위기가 심각해 회생 불가능한 대학은 퇴출을 유도하되 매우 신중하게 ‘특례’를 적용해야 한다.