대교연 연구

우려가 현실이 됐다. ‘반값등록금’ 논의가 한창일 때 보수언론이 그랬다. ‘대학의 불투명한 재정 운영과 부실대학을 놔둔 채 반값등록금을 도입하면 국민 세금만 축난다.’ 이들은 국민들의 성난 ‘반값등록금’ 민심을 마냥 무시할 수는 없고, 그렇다고 ‘반값등록금’ 도입을 찬성할 수도 없는 진퇴양난 상황에서 이런 물타기식 논리를 대대적으로 보도했다. 한국사회에서 보수언론이 갖는 막강한 영향력은 이번에도 곧바로 나타났다.

‘반값등록금’은 불가능하다는 대통령

정부가 즉각 화답했다. 감사원이 교과부와 함께 전국 대학을 감사하기로 했다. 이주호 장관도 ‘부실대학에 재정 지원을 제한하고, 하위 15% 국공립대 정원을 줄이는 등 대학 구조조정을 강력히 추진하겠다고 밝혔다. 감사에 떨고 있는 대학들도 장학금 확대 등을 발표하며 화답(?)에 나섰다. 어느새 ‘반값등록금’ 논의는 정부 책임 문제가 대학 책임으로 옮겨가고, 더 나아가 ‘구조조정’으로 초점이 옮겨가고 있다.

이런 상황에서 이명박대통령은 6월 17일 “어떻게 반값(등록금)이 되느냐?”며, 사실상 ‘반값 등록금은 불가능하고 등록금 인하를 위해서는 대학 구조조정과 대학 자체의 노력이 병행돼야 한다’고 말했다. 대통령이 이런 의사를 밝힌 만큼 앞으로 정부 차원에서 ‘반값등록금’을 추진하기는 어려울 전망이다. 정부는 국고 지원을 일정 수준 증액하고 대학들을 압박해 장학금을 늘리는 등의 방법으로 등록금 대책을 마련할 것으로 보인다.

등록금 문제의 본질과 거꾸로 가는 정부 정책

그렇지만 대학 등록금 문제의 핵심은 정부가 투자를 회피해 사학 비율이 세계 최고 수준이고, 사학들이 등록금에만 의존해 대학을 운영하면서 천정부지로 인상시켜 놓은 것이다. 그래서 이를 근본적으로 해결하려면 고등교육에 대한 정부 책임을 늘리고 사학 의존도는 낮춰야 한다. 등록금도 ‘고등록금정책’에서 ‘저등록금정책’으로 바꿔야 한다. 그런데 정부는 이럴 생각이 전혀 없어 보인다. 오히려 거꾸로 가고 있다.

사립대 ‘구조조정’ 유도를 위해 국립대 정원을 15% 줄이겠다는 것을 보자. 전 세계에서 가장 낮은 국립대학 학생 비율을 늘려도 부족할 판에 뜬금없는 소리를 하고 있다. ‘사립대 정원만 줄이냐’는 비판을 피하기 위함으로 보이는데 이런 비판을 할 사람들이 과연 얼마나 될까? 정부의 이런 방침은 국립대를 국민 교육권을 보장하는 공공기관이 아닌 정부 예산을 잡아먹는 비효율적 기관으로 바라보는 시각 때문이다. 국립이든 사립이든 똑같은 ‘구조조정’ 대상으로만 바라본다는 뜻이다. 국립대 법인화 추진도 같은 맥락이다.

등록금 정국 이용해 ‘부실대학’ 운영자 재산 보존하려 해

또한 정부는 ‘반값등록금’ 정국을 등록금 문제 해결이 아니라 ‘부실대학’ 퇴출의 기회로 삼으려 한다. ‘부실대학’ 문제는 김대중정부 때부터 논의되어 왔다. 그렇지만 퇴출되는 ‘부실대학’ 잔여재산을 어떻게 처리할 것인지에 대한 첨예한 논쟁 때문에 지금까지 본격화되지 않았다. 즉, 사학 관계자들이 ‘퇴출 대학 재산을 설립자들에게 직접 돌려 달라’고 요구하고 있는 것이다. 보수언론들도 같은 주장을 한다. 현 정부는 이들의 주장을 수용해 ‘공익법인과 사회복지법인’을 통해 ‘부실대학’ 운영자들에게 재산을 돌려주자며 사립학교법 개정안을 국회에 제출해 놓았다.

그렇지만 많은 국민이 알고 있듯이 우리나라 사학들은 최소한의 비용만으로 대학을 설립한 이후 전적으로 학생 등록금에 의존해 재산을 불려왔다. 그런데 이제 와서 자신의 재산이라며 ‘돌려 달라’고 한다. 완전 ‘먹튀’ 심보다. 대학을 사회에 기여하는 공공기관이 아닌 ‘개인 사업체’로 생각하고 있음을 고백하는 것이다. 그런데도 보수언론은 이들에게 재산을 돌려주라고 한다. ‘반값등록금’을 주장할 때 ‘부실대학’에 세금이 들어가서는 안된다고 주장하는 그들이다. 세금이 투여되는 것은 아깝고 등록금을 지불해 주는 것은 아깝지 않다는 뜻인가?

더욱이 이런 방식의 대학 ‘퇴출’이 일상화되면 교육보다는 ‘젯밥’에 관심 있는 일부 부실 대학 운영자들이 고의적으로 부도를 내지 말라는 법이 없다. 어차피 경쟁에서 살아남지 못하고 사회적 비난만 받을 바에야 차라리 ‘한몫’ 챙기고 대학 문을 닫는 게 낫다고 판단하지 않겠는가? 그러면 정부는 이들에게도 잔여재산을 돌려주지 않을 방법이 없다.

대학 ‘구조조정’도 주먹구구식 수준 못 벗어나

정부가 ‘부실대학’ 퇴출을 통해 추진하려는 대학 ‘구조조정’도 문제점 투성이다. 무엇보다 중장기 전망에 의한 종합적인 계획이 없다. 교과부 통계에 따르면 10년 후인 2021에 고교 졸업생 수는 지금의 대학 정원보다 13만여 명이나 부족하다. 20년 후에는 그 수가 20여만 명으로 늘어난다. 지금 입학정원을 1/5에서 1/3까지 줄여야 한다. 그런데 지금 정부는 상황 변화에 따른 거시적인 ‘구조조정’ 계획을 내놓지 않고 있다. 현 시점에서 단순히 ‘부실대학’ 몇 개를 줄이겠다는 식이다. 이렇게 해서는 합리적인 조정이 이루어질 수 없다.

특히 퇴출 가능성이 상대적으로 높은 ‘학자금대출제한 대학’ 23곳 거의 모두가 지방 사립대다. 교과부가 명단을 발표하지 않았지만, ‘경영부실대학’ 13곳 역시 상당수가 ‘학자금대출제한 대학’과 중복된 지방대인 것으로 알려졌다. 또한 보수언론의 지속적인 보도로 많은 사람들에게 ‘부실대학’ 인식을 심어준 정원 미달 대학 대부분도 지방대다. 그래서 이들 대학을 ‘퇴출’시키거나 정원을 줄이면 지방은 공동화가 불가피하다. 고교 졸업생 수가 줄어들어도 학생들의 수도권 집중화는 계속될 것이고 지방대 신입생 충원은 갈수록 어려워질 것이다.

지방공동화와 수도권 과밀화는 시간 문제

그래서 지속적인 ‘구조조정’이 이루어지면 수도권 대학만 살아남고, 지방대학은 전멸할 것이란 우려가 크다. 특히 충원률 걱정이 없는 수도권 대학들이 현재 입학 정원을 유지할 경우 10여년 후에는 고교 졸업생의 절반 가량이 수도권 대학에 진학하게 된다. 2010년 수도권에 위치한 대학, 산업대학, 교육대학, 전문대학 입학정원은 21만여 명이고, 2021년 고교 졸업생 수는 46만여 명이 되기 때문이다. 이럴 경우 극심한 지역간 격차가 발생하고, 그 결과로 파생되는 문제는 교육적 측면을 넘어 정치, 경제, 사회 전 분야에 심각한 영향을 미칠 것이다.

반면 세계적 명성을 얻고 있는 미국 하버드대·예일대의 학부생 수는 5000~6000명 수준이고, 영국 옥스퍼드대, 일본 도쿄대, 중국의 베이징대 등도 학부생 수가 1만~1만5000명 수준이다. 그러나 수도권에 학부생 수가 1만5000명 이상인 대학이 14개교(전국 28개교)에 달하고, 이 가운데 2만 명 이상인 대학도 8개교(전국 16개교)나 된다. 이처럼 덩치가 큰 상태에서 세계적 대학들과 경쟁할 수 있을까? 국내에서야 학벌주의에 따른 패권적 지위 때문에 이른바 ‘경쟁력 있다’는 소리를 들을지 몰라도 세계적 대학과 경쟁하기에는 역부족이다.

수도권 대학에 절대 유리한 평가 방식 전면 수정해야

이런 현상은 수도권 주요 대학들이 질적 내실을 다지기보다는 학벌주의를 기초로 양적 팽창만 추구하면서 덩치를 키워온 결과이다. 이 과정에서 등록금은 규모 팽창을 위한 훌륭한 자금원이었다. 학부생 정원 1만 5천 명이 넘는 수도권 14개 대학이 보유한 적립금(2009년)이 2조 7천여억 원으로 전국 대학의 1/4을 넘는다는 사실이 그 증거다. 이들 대학을 그대로 둔 채 지방대학 정원만 줄여서 어쩌겠다는 것인가? 이들 대학 역시 학생 수를 줄여서 실질적인 경쟁력을 갖게 만들어야 한다.

수도권 대학은 학벌주의에 기초한 사회적 분위기와 덩치 키우기의 결과로 인해 재정상태가 지방대학들보다 상대적으로 안정적이다. 따라서 재학생 충원률이나 취업률, 전임교원 확보율, 교육비 환원률 등과 같이 수도권 대학에 절대적으로 유리한 지금과 같은 한계 대학 선정 및 퇴출 방식은 전면 재점토되어야 한다. 지방 공동화와 수도권 과밀화를 막고, 더 나아가 학벌사회를 극복하기 위해서도 지금과 같은 방식의 대학 ‘구조조정’은 반드시 재조정되어야 한다.

신자유주의 정책이 대학 과포화의 원인

우리나라 대학은 저출산으로 인한 고교 졸업생 수 급감으로 원하든 원하지 않든 전면적인 ‘구조조정’이 불가피하다. 그러나 앞서 언급했듯이 정부는 중장기적인 전망 속에 합리적인 방안을 찾기보다는 등록금 정국을 이용해 교묘하게 신자유주의적 구조조정을 밀어붙이려하고 있다. 당초 신자유주의자들은 대학 설립을 자유롭게 해 주고, 신입생 충원률이 미달인 대학은 자연스럽게 퇴출되는 구조를 만들려 했다. 대학간 인수^합병을 추진하고, 국립대학을 법인화하며, 심지어 영리대학까지 설치하려 했다.

이들은 1995년, 신자유주의 정책의 근간인 ‘5^31교육개혁안’을 발표할 당시에도 2000년대 중반부터 대학 신입생이 미달될 것이라고 예측했다. 그럼에도 불구하고 대학설립과 정원 자율화 정책을 밀어붙였다. 대학 설립과 정원을 제한하는 것 자체를 ‘규제’로 보았던 것이다. 그래서 이들은 자신들이 자율화정책으로 신입생 미달이 속출하고 있는 지금의 상태도 잘못되었다고 생각하지 않는다. 과포화 현상은 당연히 ‘퇴출’을 통해 해결하면 된다고 보기 때문이다. 정책이 잘못됐다 보지 않기에 책임질 생각도 하지 않는다. 지방이 몰락하든 수도권이 과밀화되든 소비자(학생) 선택의 결과이니까 시장논리에 따라 문제될 것이 없다고 보고 있다.

공공성 강화와 지역균형발전이 ‘구조조정’ 원칙돼야

대학 ‘구조조정’은 쉬운 일이 아니다. 해당 대학은 물론 지방자치단체도 반발할 것이고. 잔여재산 처분과 관련한 사회적 논란도 뜨거울 것이기 때문이다. 그래서 원활한 대학 구조조정을 위해서는 사회적 합의에 바탕을 둔 합리적 원칙과 방향 설정이 중요하다. 무엇보다 시장 논리가 아닌 고등교육에 대한 정부 책임을 강화해 사학 중심 체제를 ‘정부 책임형 체제’로 전환하고, 수도권 집중을 해소하는 ‘지역균형 발전’ 논리를 기본 원칙으로 삼아야 한다.

또한 전체 대학 정원의 일괄 축소를 통한 경쟁력 강화를 기본 방향으로 설정하되, 한 법인이 두 개 이상 대학을 운영하는 곳과 분교 또는 2캠퍼스를 보유하고 있는 대학이 우선 통폐합하도록 유도해야 한다. 불가피하게 ‘퇴출’해야 되는 대학은 정부가 전면적인 감사 또는 조사를 통해 대학 구성원들에게 그 실태를 알리고, 유예 기간을 부여한 후 개선 여부를 확인해 정부가 국고로 환수하는 방안을 강구해야 한다.

‘반값등록금’ 시행은 신속한 ‘구조조정’의 전제 조건

그렇지만 어떤 경우라도 빠른 시일 내에 대학 ‘구조조정’을 추진하기란 현실적으로 쉽지 않다. ‘퇴출’ 대상 대학과 지방자치단체가 온갖 방법을 동원해 정부의 ‘구조조정’ 정책에 반발할 것이며, 상대적으로 재정적 여유가 있는 수도권 대규모 대학은 ‘국고지원 안받고, 부족한 재원은 알아서할테니 정부가 대학에 개입하지 말라’고 요구하고 나설 수도 있다. 대학 재정에서 국고가 차지하는 비율이 매우 낮은 현 상황에서는 충분히 나올 수 있는 반발이다.

이런 반발을 국민적 공감 속에 신속하게 처리하기 위해서는 반드시 ‘반값등록금’을 도입해야 한다. ‘반값등록금’ 도입으로 ‘정부 책임형 대학 체제’로의 전환을 통해 고등교육 육성에 대한 정부의 의지를 밝히고, 국민들에게 대학 개혁에 대한 당위성과 필요성을 설명한 후 범사회적으로 대학 ‘구조조정’에 대한 합의를 보아야 한다. 그렇지 않으면 해당 대학 및 지방자치단체는 물론이고, 법^제도적 결정권을 가진 각 기관에서의 반발 등으로 대학 ‘구조조정’이 좌초할 수도 있다.

‘반값등록금’이 도입된다면 정원 조정에 반발할 수도권 주요 대학들도 설득할 수 있을 것이다. 즉각적인 ‘반값등록금’ 도입으로 대폭적인 국고 지원 의지를 실제로 보여주고 국가가 대학 재정의 일부분을 담당하는 대신 합리적인 ‘구조조정’을 요구한다면 이들도 마냥 거부할 수만은 없을 것이다. 정부는 이를 바탕으로 모든 대학에 예산 편성 및 운영의 합리성 도모, 학교법인의 법적 책임성 강화, 대학 운영의 투명성 확대 등의 법^제도 개선을 통해 공공성을 최우선에 둔 대학이 될 수 있도록 해야 한다.

이제는 ‘반값등록금’, ‘비용’보다 ‘효과’ 따질 때

4대강 사업 등과 같은 일부 사업을 제외하고 대다수 국가 사업에 국민 세금이 투입되지만 국민들이 반발하지 않는 것은 ‘비용’ 대비 ‘효과(편익)’가 그만큼 따라오기 때문이다. 그런데 ‘반값등록금’을 반대하는 사람들은 물론이고 찬성하는 사람들조차 정부의 세금 투입을 ‘비용’적 측면에서만 생각한다. 그러나 등록금을 낮추면 가계 부담이 줄면서 저축과 소비가 늘고, 결국 생산이 늘어서 세수도 증가하는 효과를 가져온다. ‘반값등록금’ 시행을 ‘비용’ 측면을 넘어 ‘효과’ 부분까지 본격적으로 검토해야 하는 이유이다.

다양한 시각에서 추가 연구가 필요하지만, 올해 초 ‘시민경제사회연구소’가 내놓은 ‘감세·토목사업과 교육·보건·복지사업의 경제적 효율성’이란 보고서를 보면, 2000년대 건설업의 경제성장 기여율이 4%였던 데 반해 교육·보건·복지사업의 경제성장 기여율은 8.2%였다는 사실은 시사하는 바가 크다. 또한 미국 브루킹스연구소가 2006년 교육 및 직업훈련에 대한 투자의 실질수익률이 연 7~10%에 이른다는 보고서도 발표한 바 있다.

정부를 비롯한 보수 언론들이 많이 인용하는 스위스 IMD(국제경영개발원) 국가경쟁력보고서(2011년)에 따르면 우리나라 대학은 29위로 상당히 낮은 수준이다. 그러나 덴마크, 아이슬란드, 핀란드, 스웨덴, 벨기에 등은 차례로 1~5위 순위다. 이들 국가의 특징은 등록금 없는 무상교육을 하고 있거나 등록금이 있더라도 아주 낮고, 거의 무상에 가까운 정부보조금 정책을 시행하고 있다. 이는 학생들에게 등록금을 징수하지 않고 무상으로 교육하는 것이 대학의 국제경쟁력을 높일 수 있다는 사실을 보여준다. 그런데도 우리나라는 ‘경쟁력이 낮다’는 비판만 할 뿐 이들 국가가 왜 경쟁력이 높은지에 대해서는 언급하지 않는다.

이제는 모두가 미래의 희망을 말해야

‘반값등록금’ 관련 정국을 거치면서 얻은 무엇보다 큰 성과는 ‘대학에 대한 정부 지원이 너무 적고’, ‘사학 체제가 너무 과도’하며, ‘등록금이 너무 비싸다’는데 최소한의 국민적 합의가 이루어졌다는 점이다. 또한 ‘반값등록금’ 논란 과정에서 ‘높은 대학진학률’과 ‘개인의 책임’ 문제가 거론되면서 ‘대학에 진학할 수밖에 없는 학벌사회의 현실’과 ‘우리 사회 미래가 이렇게 가서는 안된다’며 현실을 냉철하게 뒤돌아볼 수 있는 단초를 제공했다는 점도 의미라면 의미라할 수 있다.

아울러 ‘반값등록금’ 논쟁은 대학 교육의 성격과 국민의 학습권에 대한 국가의 책임, 더 나아가 개인의 삶에 있어서의 국가의 책임 등 한국 사회가 나가야 할 미래의 방향을 논의하는 중요한 장을 제공하고 있다. 물론 이를 어떻게 극복하고 개선할 것인지에 대한 의견은 아직까지 분분하지만, 우리 사회의 미래를 모두가 같이 고민한다면 해결책을 찾지 못할 이유도 없다. 이제는 현실적 어려움보다 미래의 희망을 말해야 할 때다. 그래서 다시 한번 ‘반값등록금’을 촉구한다.