대교연 연구

「대학균형발전특별회계법안」,「고등·평생교육지원특별회계법안」, 「고등교육재정교부금법안」에 대한 의견

임희성(대학교육연구소 연구원)

1. 고등교육 재정과 현안과제

◦ 우리나라는 전체 대학의 87%를 사학에 의존하고 있음. 따라서 우리 대학의 경쟁력 강화를 위해서는 사립대학 정책이 중요함. 그럼에도 불구하고 사립대학은 수 십 년간 정부의 지원과 육성의 대상이 되지 못한채 재정의 절반 이상(54.7%)을 등록금수입에 의존하고 있음.

◦ 우리나라 사립대학은 90년대 들어서야 정부지원을 받기 시작했고, 지금까지 정부지원은 매우 빈약함. <표1>을 통해 사립 일반·산업대학의 수입총액 대비 국고보조금 비율을 보면, 2010년 3.6%로 5%에도 미치지 못했다가 2015년, 13.4%, 2020년 17.3%로 비교적 크게 늘었음. 이는 2012년 국가장학금 도입에 따른 결과임.

◦ 국가장학금을 제외한 수입총액 대비 국고보조금 비율은 2015년까지 3%대를 유지했음. 그나마 2020년 6%로 상승한 것은 문재인정부 시절 일반재정지원사업이 확대되었기 때문임.

◦ 현재 사립대학에 대한 정부지원은 상당부분 산학협력단을 통해 이뤄지고 있음. 2020년 결산기준으로 전체 국고보조금의 49%가 교비회계, 51%가 산학협력단회계에 편성될 만큼 산학협력단의 비중이 큼. 그러나 산학협력단 회계의 국고보조금은 절반 이상(53.5%)이 상위 10개 대학에 집중되어 있음. 상위 10개 대학 내에 포항공대 외에 지방사립대는 전무함.

◦ 사립대학 특히 지방사립대학은 오랜 기간 정부의 육성대상에서 소외되어 왔으며, 재정의 대부분을 등록금수입에 의존하는 상황에서 학령인구 감소로 인해 위기를 맞고 있음. 만 18세 학령인구는 2022년 47만 4,885명에서 2040년 25만 9,004명으로 21만 5,881명(45.5%) 줄어들 전망임.

◦ 2021년 국·공·사립 일반·산업·교육대학 및 전문대학 입학정원 472,496명을 약 절반 수준으로 줄여야 하는 상황임. 2021년 기준 수도권 사립 일반 및 전문대학(18만 7,777명)과 국·공립대학 입학정원(7만 4,115명)이 26만 1,892명임을 감안하면 수도권대학과 지방 국립대학만 있어도 입학수요를 감당할 수 있게 되는 셈임.

◦ 따라서 지금의 위기는 일부 부실대학을 퇴출시키는 것만으로 극복하기 어려움. 일부 대학이 퇴출된다해도 등록금수입에 의존하는 사립대학 재정구조가 지속되는 한 지방사립대학의 위기는 더욱 커질 수밖에 없음. 정부는 등록금에 의존하는 사립대학 재정구조를 그대로 유지할 것인지, 정부책임형 재정구조로 바꿀 것인지 결정해야 함. 퇴출 대학수와 정원감축 규모도 이에 따라 달라질 수 있음.

2. 법률안 검토 의견

◦ 고등교육 재정지원에 관한 법률안은 대학에 대한 정부의 책임을 강화하여 학령인구 감소의 위기를 극복하고 더 나아가 발전할 수 있는 안정적 기반을 만드는데 적합한가라는 기준으로 검토할 필요가 있음.

◦「대학균형발전특별회계법안」(유기홍의원 대표발의), 「고등·평생교육지원특별회계법안」(이태규의원 대표발의), 「고등교육재정교부금법안」(서동용의원 대표발의)은 모두 고등교육에 대한 국가차원의 재정지원 확대를 내용으로 하고 있음.

◦ 이 가운데「고등·평생교육지원특별회계법안」은 「지방교육재정교부금법」에 따라 보통교부금 재원으로 활용되고 있는 교육세 세입액을 주요 재원으로 하는 ‘고등·평생교육지원특별회계’ 설치를 골자로 하고 있음.

◦ 그러나 이 법률안을 통해 고등교육재정이 안정적으로 확충될 것이라 기대하기는 어려움. ‘고등·평생교육지원특별회계’의 주재원인 교육세의 경우 4~5조원 규모로, 고등교육에 대한 재정지원도 4~5조 원 이내에서 제한적으로 이뤄질 가능성이 큼. 실제로 이 법률안에 맞춰 정부가 발표한 ‘고등·평생교육 재정확충 방향’에서도 특별회계 예산에 포함된 교육세는 3조원으로 제시됨.

◦ 「고등교육재정교부금법안」은 비용추계에서 GDP 1.1%에 해당하는 금액을 교부금으로 책정한다는 전제 아래 추가재정소요액을 산출한 결과, 2023년 8조 2,623억원, 2027년 9조 4,629억원, 2023년부터 2027년까지 5년간 총 44조 2,792억원(연평균 8조 8,558억원)으로 전망했음. 이와 비교해봐도「고등·평생교육지원특별회계법안」의 국세분 교육세를 고등교육 지원액으로 전환하는 방식으로는 고등교육재정을 충분히 확충하기 어려움.

◦ 이를 보완하기 위해서는 국세분 교육세 외에 일반회계 전입금을 추가로 지원해야 하는데 이번 정부 발표에서 일반회계를 통해 순증한 규모는 2,000억 원에 불과함.

◦ 한편,「고등교육재정교부금법안」은 교부금을 보통교부금과 사업교부금으로 구분하고 국·사립대학 모두 보통교부금을 교부하도록 했으며, 사립대학은 보통교부금협약으로 정하는 학생 1인당 교부금액에 해당 연도 재학생 수를 곱하여 산출하도록 했음.

◦ 그러나「대학균형발전특별회계법안」,「고등·평생교육지원특별회계법안」은 사립대학에 대한 안정적 재정지원을 명시하지 않고 있음. ‘고등·평생교육지원특별회계’를 통한 ‘고등·평생교육 재정확충 방향’을 보면, 초·중등 미래교원 양성 및 학문 균형발전을 제외하면 증액분(2조 1천 억 원)의 절반은 국립대학 지원(지역거점 연구중심대학 육성 3,500억 원, 국립대학 노후시설 개선 6,000억 원, 국립대 기자재 확충 2,500억 원)에 집중되어 있음.

◦ 포괄적 방식의 일반재정지원을 1조원에서 1조 9천 억 원으로 2배 가량 늘리고 인건비·경상비 사용을 일부 허용하겠다고 했으나 사립대학이 재정위기를 타개하기엔 턱없이 부족한 금액일뿐 아니라 정책의 지속성도 확실하지 않음. 사립대의 안정적 재정지원을 보장하는 법률적 근거가 필요함.

◦ 끝으로「고등·평생교육지원특별회계법안」에 반영된 학령인구 감소로 지방교육재정교부금을 줄이겠다는 논리는 향후 대학진학대상자가 급격히 줄어드는 고등교육에도 적용될 우려가 있음.

3. 결론

◦ 학령인구 감소에 따른 위기를 극복하고 대학간 균형발전과 고등교육의 공공성 강화를 위한 기반을 조성하기 위해서는 지방교육재정교부금의 일부를 떼어오는 방식이 아니라 별도의 재원으로 안정적인 고등교육재정을 확보하는 것이 바람직함.

◦ 따라서「고등·평생교육지원특별회계법안」보다 내국세 총액의 일정비율의 고등교육 예산 확보를 명시한「고등교육재정교부금법안」과 법인세의 투입을 명시한「대학균형발전특별회계법안」이 고등교육 지원을 위한 법률안으로 더 적합하다고 판단됨. 특히 법인세의 경우 대학이 육성한 인재의 직접적 수혜자가 기업이라는 점을 고려했을 때 재원으로써 적극적으로 고려되어야 함.

11월 22일 국회 교육위원회 회의실에서 열린 「대학균형발전특별회계법안」, 「고등‧평생교육지원특별회계법안」, 「고등교육재정교부금법안」에 대한 공청회에서 대학교육연구소 임희성 연구원이 법률안에 대한 의견 진술을 하고 있다.