대교연 연구

사교육걱정없는세상․강득구 의원실 공동 주최

대학서열해소 제3차 포럼 “대학서열해소를 위한 대학의 참여와 선정을 어떻게 할 것인가?

○ 우리나라는 전 세계에서 유례를 찾아볼 수 없을 만큼 ‘사립대’ 비중이 높다. 해방 당시인 1945년 29교(일반, 산업, 전문, 교육대학)에 불과했던 대학은 국민들의 교육열에 힘입어 2019년 335교로 늘었다. 문제는 대학 증가의 대부분이 사립대학이었다는 점이다. 정부가 예산 부족을 이유로 소수의 국립대학만 설립하고 나머지는 민간에 위탁하면서 사실상 방치했기 때문이다.

○ 이 과정에서 서울에 위치한 일부 사립대학에 정부 재정지원이 집중됐고, 이들 대학 중심으로 우리사회 고질적 폐해인 학벌주의와 대학서열화가 고착화했다. 향후 학령인구가 급감하는 초유의 상황에서 서울을 포함한 수도권대학의 독식을 막고, 전체 대학의 균형 잡힌 발전을 위해서는 정부 책임을 강화하는 방식의 정책이 필요하다.

○ 이번 발제문에서는 사립대학에 대한 정부 재정지원을 확대하고, 관리‧감독을 강화하기 위한 방안의 일환으로 ‘정부책임형 사립대학’ 정책을 제시하고자 한다. 학령인구가 급감하는 상황에서 사립대학을 방치했다간, 수도권대학 중심, 지방대학 공동화가 심화해 대학 서열이 더욱 공고해질 것이다. ‘정부책임형 사립대학’은 사립대 공공성을 확대함과 동시에 수도권대학의 독식을 막고, 지방대학 위기를 극복함으로써 대학 서열을 완화할 수 있는 유의미한 방안이 될 것이다.

1. 우리나라 고등교육 문제점

1) 사학 의존도 극심

○ 2019년 기준, 전체 대학 335교 중 사립대 281교로 83.9% 차지

- 1980년 이후 변화를 살펴보면 사립대학 비중 70.1% → 2019년 83.9% 증가

○ 입학정원 48만 6천 명 중에서 사립대 41만 명으로 84.0% 차지

2) 등록금에 의존해서 대학 운영

○ 사학의존도가 높은 만큼 재정의 상당 부분을 학생과 학부모가 부담

∙ 10여 년간 등록금이 동결됐음에도 2018년 사립대 등록금 의존율은 53.8%에 달하고, 2017~2018학년도 사립대 등록금은 세계 4위

○ 고등교육 공교육비 중 정부지출 비율은 37.6%로, OECD 평균인 66.1%와 비교하면 현저히 낮음

∙ OECD 국가 대부분이 대학을 직접 운영하거나, 재정의 상당 부분을 정부가 책임지는 것과 대조됨

○ 정부 지원은 ‘선택과 집중’에 따른 방식에 따라 국고보조금 격차 심화

∙ 4년제 대학 기준, 10개 대학이 국고보조금의 절반 가량 독식

∙ 연세대 2,500억 원(9.0%), 고려대 2,200억 원(7.9%), 성균관대 1,700억 원(6.2%) 등

3) 교육부 관리, 감독 부실

○ 사립대학 법정기준 준수하지 않아도 교육부 방치

∙ 2019년 전임교원을 법정기준만큼 확보한 사립대는 4년제 5교, 전문대 0교

∙ 교직원 사학연금, 국민연금 등 법인부담액을 법인이 부담한 사립대는 4년제 36교(22.9%), 전문대 8교(6.4%)

○ 설립 이후 종합감사 한번도 받지 않은 사립대학, 4년제 54교, 전문대 50교

∙ 최근 5년간 사립대학 19교의 교육부 종합감사 결과 발생한 손실액 총 899억 원

2. 정부책임형 사립대학 의미와 필요성

1) 정부책임형 사립대학 의미

○ OECD 교육지표, 사립대학을 정부의존형과 독립형으로 구분

∙ 정부의존형 사립학교 : 학교 재정의 50% 이상을 정부가 지원하거나 학교에 속한 교사(수) 급여를 정부가 지원하는 교육기관을 뜻함

∙ OECD 대부분 국가는 고등교육기관이 절대다수의 국·공립대학과 소수의 독립형 사립대학으로 구성되거나, 국·공립대학과 정부의존형 사립대학이 혼재

∙ 우리나라처럼 독립형 사립대학 비율이 높은 나라는 칠레(64%), 일본(79%)뿐이고, 우리나라는 그 비율이 81%로 가장 높음

○ 사립대학 재정의 절반 이상을 지원하는 ‘정부책임형 사립대학’

∙ ‘정부책임형 사립대학’은 OECD가 규정하는 ‘정부의존형 사립학교’를 차용하되, 정부 ‘책임’을 높인다는 의미에서 변용함

∙ 정부가 전체 사립대학 재정의 절반 이상을 지원해, 고등교육을 사립에, 재정은 등록금에 의존해온 구조를 바꾸고, 고등교육 공공성을 확대하자는 것임

2) 정부책임형 사립대학 도입 필요성

○ 사립대에 대한 정부 책임 강화

∙ 앞서 살펴봤듯이 우리나라 고등교육은 사립대학 중심 체제, 등록금에 의존해 대학 운영, 낮은 교육비, 교육비 관리‧감독 부실 등 문제 산적

∙ 정부가 고등교육을 책임지지 않고, 사립대학을 지원‧육성하지 않은 채 방치했기 때문

∙ 과거 진학률이 낮을 때, 대학은 개인의 선택사항으로 교육비 부담 역시 개인의 책임이라 할 수 있었지만, 고교 졸업생 대부분이 대학에 진학하는 현재 상황은 국가의 공적 책임성을 물을 수 있는 단계임. 정부가 일부 사립대학이 아닌 전체 사립대학 재정의 50% 정도를 부담해 정부 책임을 강화해야 함

○ 학령인구 급감 시대, 사립대 중심 체제 한계 봉착

∙ 대학 입학가능인원 추계 결과 2020년 45만 7천명 → 2024년 38만 4천명으로 7만 3천 여 명 감소 전망(-16.1%)

∙ 2025~2034년 정체기, 2035년부터 다시 감소해, 2037년 31만 5천 명 예상(2020년 대비 2037년 감소율 –31.2%)

∙ 학생 수 감소는 등록금수입 감소로 이어져 사립대 재정 악화. 2018년 대비 2024년 등록금수입 감소율 4년제 대학 -17.6%, 전문대학 –27.7% 전망

∙ 재정 수입 감소로 인해 교·직원 임금삭감, 신규채용 중단, 교육·연구 여건 하락 등 대학 운영 전반에 영향을 미침

∙ 학령인구 감소에 따른 지방대 미충원, 대학 교육여건 악화, 구조조정 등의 문제를 해소하기 위해서는 정부책임형 사립대학 도입이 필요함

○ 수도권 집중, 교육비 문제 등 해소 필요

∙ 과거에는 지역 거점 국립대가 수도권 사립대학 못지않은 경쟁력을 갖춰, 지역 출신 고교 졸업생들이 굳이 서울로 진학하지 않고, 지역 국립대학에 입학

∙ 그러나 1990년대 중반 이후 수도권 입학정원 팽창과 등록금 대폭 인상, 국고보조금과 기부금 싹쓸이 등으로 수도권 주요 사립대가 재정 규모를 키우면서 지역 국립대학을 앞서기 시작했고, 이러한 경향은 오늘에 이르러 더욱 확대됨

∙ 수도권 집중이 강화되면서 비싼 등록금과 고액 기숙사비, 생활비 등 교육비 문제 심화되고, 대학서열화와 지방 소외 현상 더 심각해짐. 수도권대학 집중 등 대학 서열을 완화하기 위한 방안의 일환으로 정부책임형 사립대학 도입이 필요함

3. 정부책임형 사립대학 도입 방안

1) 정부책임형 사립대학 도입 방안

○ 모든 정책에서처럼 정부책임형 사립대학도 예산 문제가 가장 크게 부각될 것임

∙ 정부책임형 사립대학으로 전환하기 위해 필요한 예산은 약 15조 1천억 원

∙ 현재 국가장학금을 포함해 이미 지원되고 있는 국고보조금은 7조 2천억 원

∙ 반값등록금에 필요한 예산 15조 1천억 원 기준, 7조 9천억 원 추가로 필요

○ 1단계, 국가장학금 제도를 개선해 ‘반값등록금’ 완성

∙ 2018년 기준 사립대학(전문대학 등 포함) 학부 등록금수입 총액은 약 10조 3천억 원이므로 사립대 전체 학부생을 대상으로 반값등록금을 시행한다면 약 5조 2천억 원이 필요함

∙ 2018년 현재, 국가장학금 3조 1천억 원이 이미 지원되고 있으므로, 2조 1천억 원을 추가로 확보해야 함

○ 2단계, 추가로 국고보조금 5조 8천억 원 확보

○ ｢고등교육재정교부금법｣(안) 제정해 안정적으로 재정 확보해야

∙ 17~20대 국회에서 ｢고등교육재정교부금법｣(안) 제출했으나, 임기 만료로 폐기됨

∙ 법안의 대체적인 내용은 내국세의 6~10%를 단계적으로 확보하거나, 처음부터 8% 또는 10%로 확보해 대학에 교부하자는 것

∙ 이러한 방식을 따르면, 코로나19 등 예기치 못한 상황에 따라 국세 수입에 급격한 변동이 있는 경우를 제외하고, 재정을 가장 안정적으로 확보할 수 있음

∙ 더욱이, 향후 학령인구 감소에 따라, 비슷한 규모의 예산이 지원되더라도 학생 1인당 지원액은 늘어 교육여건도 지속적으로 개선할 수 있음

∙ 지원 방식은 학생 수에 따라 균등하게 지원함. 평가에 따른 선별지원으로 대학 간 부익부빈익빈이 심화하고, 이 과정에서 지방대 위기가 가중됐기 때문

2) 대학 운영의 공공성과 민주성 확보

○ 정부책임형 사립대학은 많은 국민 세금이 지원되는 만큼 사학개혁 동반 필요

∙ 사립대 공적 회계 시스템 구축

∙ 사립학교법 개정을 통해 사학 운영의 공공성, 투명성, 민주성 확보

∙ 정보공개 확대

3) 정부책임형 사립대학에 대한 우려의 시선

○ 사립대 재정에 절반 이상 지원, 과도하지 않은가?

∙ 앞서 언급했듯이 OECD 국가 대부분은 고등교육기관이 절대다수의 국·공립대와 소수의 독립형 사립대로 구성되거나, 국·공립대와 정부의존형 사립대가 혼재함. 반면 우리나라는 독립형 사립대학 비율이 81%로 가장 높음

∙ 사학 의존도와 등록금 의존도가 높은 현재 구조가 학령인구 감소라는 대외적 변화를 맞아 야기할 폐해를 고려하면, 전체 사립대 재정의 절반 이상을 지원하는 ‘정부책임형 사립대학’ 도입의 필요성이 커짐

○ 전체대학 보다는 일부 대학을 선별 지원하는 ‘공영형사립대학’ 우선 추진?

∙ 두 방안은 모두 사립대학의 공공성을 확대해야 한다는 방향성에서 같음

∙ 하지만 대상에서 차이를 보임. ‘정부책임형’은 전 대학을 대상으로 하며, ‘공영형’은 일부 대학을 대상으로 함

∙ 공영형 사립대학이 지방대 육성을 위한 대책이 되기 어려운 가장 큰 이유는 일부 대학만 지원할 경우, 이 외 지방대학은 급격한 학령인구 감소에 대응하기 어렵기 때문임

∙ 또한, 일부 대학만 공영형 사립대학이 될 경우, 그 외 대학은 독립형 사립대학으로 남아 법·제도 간섭 배제를 요구할 가능성이 높음. 실제로 서울 주요 사립대학 중심으로 그간 등록금 인상, 정원 등 ‘대학 자율 확대’를 강하게 요구해 옴

∙ 이러한 상황에서 사립대가 공영형과 독립형으로 이원화된다면, 고등교육 공공성을 확보하자는 근본적 취지가 훼손될 수 있음

○ ‘부실대학’ 연명수단이 되진 않을지?

∙ 정부 지원금 배분 시, 학생 수에 따라 보통교부금 형태로 지원함. ‘부실대학’은 학생 충원이 어려우므로 보통교부액이 크게 줄어들 것이고, 교부금심의위원회(가칭) 심의로 ‘부실대학’이라 판단되는 대학은 교부액 자체를 조정할 수도 있음

∙ 이 외에도 교육부 관리·감독을 강화하고, 별도 대책을 마련해 ‘부실대학’ 문제를 풀어가야 함