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코로나19로 돌아보는 사립대학 재정, 문제점과 개선방안

작성자 : 대학교육연구소 작성일 : 2020.07.24 조회수 :688

본 보고서는 2020년 7월 23일(목) 국회에서 개최된 "코로나19로 돌아보는 대학의 현실 및 해결 방안 연속 토론회"의 첫 장 <등록금 반환 소송으로 돌아보는 대학재정> 토론회에서 대학교육연구소 김효은 연구원이 발제한 발제문 전문입니다. 


코로나19로 돌아보는 사립대학 재정, 

문제점과 개선방안

 

 

대학교육연구소 김효은 연구원

 

 

1. 들어가며

 

코로나191학기 수업 대부분이 온라인으로 진행되면서, 올해 3월부터 대학생들은 등록금 환불을 요구해왔다. 이에 일부 대학은 특별장학금을 지급했으나, 대다수 대학은 재정적 여력이 없다며 별다른 움직임을 보이지 않았다. 대학의 이러한 태도에 학생들의 분노가 높아지자, 초반에 등록금은 대학 자율이라며 개입을 꺼리던 정부도 추경예산 편성, 대학혁신지원사업비 용도 제한 완화 등으로 대학의 자구노력을 끌어내겠다고 공표했다.

 

이러한 흐름 속에서 환불 가능성과 방법, 환불액 관련 논의가 진행되며, 사립대 재정과 운용 방식 등에 여러 문제가 제기됐다. 계기는 코로나19였지만, 높은 등록금 의존율, 그럼에도 충분치 않은 교육여건, 과도한 누적적립금 등은 사립대학 재정의 오랜 문제였다. 이에 이 발제문은 최근 5년간 사립대학 재정 현황을 통해 문제점을 구체적으로 살펴보고, 개선방안을 제시하는 것을 목적으로 한다.

 

 

2. 사립대 재정 현황과 문제점

 

 

1) 수입

 

등록금

 

2019년 사립대 학생 1인이 납부하는 등록금은 743만 원이다. 계열별로 보면, 인문사회 646만 원, 자연과학 775만 원, 공학·예체능 828만 원, 의학 1,037만 원이다.

 

OECD 교육지표에 따르면, 우리나라 사립대 등록금은 미국, 호주, 일본에 이어 세계 4위다.1) 그러나 우리나라 등록금은 일본과 함께 사실상 1, 2위 수준이라 할 수 있다. 미국과 호주는 국공립대학 비율이 각각 68%, 92%로 높고, 우리나라와 일본은 사립대 비율이 80% 내외로 높기 때문이다.

 

1학부 연간 학생 1인당 등록금(2019)

(단위 : 만 원)

구분

인문사회

자연과학

공학

예체능

의학

평균

입학금

64

62

63

62

-

63

수업료

646

775

828

828

1,037

743

자료 : 대학교육연구소 DB

 

 

그만큼 우리나라 사립대학 재정은 등록금 의존도가 높다. 2018년 등록금의존율, 즉 교비회계 수입총액에서 등록금이 차지하는 비율은 53.8%(98,450억 원)로 절반 이상이었다. 5년 전인 2014(54.6%)과 비교해 0.8%p 감소했는데, 사실상 큰 변화가 없다고 볼 수 있다.

 

등록금수입액은 2014102,557억 원에서 201898,450억 원으로, 4,107억 원(4.0%) 감소했다. 학령인구 감소에 따라 재학생 수 감소의 영향을 받았기 때문이다.

 

 

2사립대학 등록금수입 (2014~2018)

(단위 : 억 원, %, %p)

구분

2014

2015

2016

2017

2018

증감

(’18-’14)

학부

83,818

82,652

81,750

80,419

80,177

-3,641

대학원

18,739

18,911

18,807

18,314

18,272

-467

합계

102,557

101,563

100,556

98,733

98,450

-4,107

비율

54.6

54.6

54.0

53.1

53.8

-0.8

1) 등록금수입 : 입학금 + 수업료 (계절학기 수업료 제외)

2) 비율 : 등록금수입 / 교비회계 수입총액

대학교육연구소 DB

 

 

법인전입금과 수익용기본재산

 

이에 반해, 대학설립의 법적 주체인 학교법인의 재정적 책임은 미미하다. 법인전입금은 학교법인이 대학 재정에 얼마나 기여하는지 알 수 있는 지표다. 법인전입금은 인건비, 관리·운영비 등을 지원하는 경상비전입금, ·직원의 사회보험료, 즉 법정부담금을 지원하는 법정부담전입금, 대학의 자산 지출을 지원하는 자산전입금으로 나눈다.

 

2018년 법인전입금 총액은 6804억 원으로, 교비회계 수입총액의 3.7%에 불과하다. 법인의 재정 기여도는 더 높아져야 함에도 20144.8%보다 오히려 1.1%p 낮아진 비율이다.

 

사립대 법인은 최소한의 법적 책임조차 이행하지 못하고 있다. 사립대 법인은 교·직원의 고용 주체로, 사립학교교직원연금법2)에 따라 원칙적으로 교·직원의 사회보험료를 전액 부담해야 한다. 그러나 2018년 법정부담전입금은 3천억 원으로, 법정부담금 총액의 50.8%에 불과하다. 2014(50.1%, 2,290억 원)과 비교하면 답보상태다.

 

법인부담금의 전부 또는 일부를 부담할 수 없을 때에는 그 부족액을 학교에서 부담하게 할 수 있도록 예외조항을 두었기 때문이다. 이 경우, 법인은 재정여건 개선계획을 교육부에 제출하고, 장관의 승인을 받아야 한다. 그러나 2012년부터 2017년까지 승인받은 법인 수는 매년 늘고, 전체 법인의 43%(126)6년 내내 승인을 받아 사학법인에 면죄부를 주고 있다3)는 비판이 일고 있다.

 

법인은 토지나 건축물 등 자산 지출에도 책임이 있다. 자산은 학교법인 재산으로 등기되기 때문이다. 그러나 2018년 자산전입금은 569억 원으로, 자산적 지출(5,939억 원, <10> 참조)9.6%에 불과하다.

 

 

3사립대학 법인전입금 (2014~2018)

(단위 : 억 원, %, %p)

구분

2014

2015

2016

2017

2018

증감

(’18-’14)

경상비전입금(A)

4,233

5,144

4,894

4,981

3,235

-997

법정부담

전입금(B)

금액

2,290

2,410

2,564

2,965

3,000

710

비율1

50.1

48.3

48.8

53.3

50.8

0.7

자산전입금(C)

금액

2,414

691

557

512

569

-1,845

비율2

19.6

7.0

7.5

8.2

9.6

-10.0

법인전입금(A+B+C)

8,937

8,245

8,015

8,457

6,804

-2,133

비율*

4.8

4.4

4.3

4.6

3.7

-1.1

1) 법정부담금: 사학연금부담금 + 건강보험부담금 + 국민연금부담금 + 산재고용보험부담금 + 퇴직수당

2) 비율1: 법정부담전입금 / 법정부담금

3) 자산전입금 : 자산전입금(토지나 건축물이 아닌 자산 관련 법인 지원금) + 법인출연기본금(토지나 건축물 관련 법인 지원금)

4) 비율2 : 자산전입금 / 자산적 지출(토지건물구축물 매입비 + 건설가계정)

6) 비율* : 법인전입금 / 교비회계 수입총액

자료 : 대학교육연구소 DB

 

 

법인전입금이 낮은 이유는 수익용기본재산에서 찾을 수 있다. 비영리기관은 원칙적으로 수익활동을 할 수 없지만, 사립학교법6조는 학교법인이 수익을 창출해 대학 운영비를 지원할 수 있도록 수익 활동을 허용한다. 수익용기본재산은 그 바탕이 되는 재산으로, 토지, 건물, 유가증권, 신탁예금, 기타재산으로 나눈다.

 

◦ 「대학설립·운영규정은 수익용기본재산 확보율과 수익률4)을 규정하고, 수익의 80% 이상을 대학 운영 경비로 지원하도록 했다. 그러나 2018년 수익용기본재산 확보율은 65.8%로 법정 기준에 못 미치며, 수익률은 3.4%에 불과하다.

 

수익률이 낮은 원인은 수익용기본재산 대부분이 토지이기 때문이다. 수익용기본재산 내역별 현황을 보면(<5>), 토지가 63.0%를 차지해 가장 많다. 그러나 토지 수익률은 1.2%에 불과해 신탁예금 수익률(1.6%), 즉 예금이자보다도 낮다.

 

2018년 토지 평가액은 58,852억 원으로, 2014591억 원과 비교해 8,762억 원(17.5%) 증가했다. 그러나 수익액은 2014605억 원에서 2018710억 원으로 사실상 큰 차이가 없고, 수익률은 1.2%로 같다.

 

, ‘땅값은 상승하고, 수익률은 제자리걸음이다. 법인이 토지를 이용한 수익 활동에 별다른 노력을 기울이지 않았음을 방증하는 동시에 부동산 투기 의혹이 제기5)되는 대목이다. 이러한 수익 구조의 변화 없이, 법인의 대학 지원은 요원할 것으로 보인다.

 

 

4수익용기본재산 확보율, 수익률 (2018)

(단위 : 억 원, %)

구분

보유액(a)

기준액(b)

확보율(a/b)

수익률

금액

84,499

128,353

65.8

3.4

1) 보유액 : 수익용 기본재산 평가액 - 수익사업체 장기차입금

대학교육연구소 DB

 

5사립대학 수익용기본재산 내역별 현황 (2014, 2018)

(단위 : 억 원, %)

구분

토지

건물

유가증권

신탁예금

기타재산

합계

‘14

‘18

‘14

‘18

‘14

‘18

‘14

‘18

‘14

‘18

‘14

‘18

평가액

50,091

(61.7)

58,852

(63.0)

16,025

(17.2)

19,384

(20.8)

6,207

(7.6)

6,756

(7.2)

8,664

(10.7)

8,242

(8.8)

212

(0.3)

174

(0.2)

81200

(100)

93,408

(100.0)

수입액

605

710

1730

1,975

48

219

240

133

11

101

2,635

3,136

수익률

1.2

1.2

10.8

10.2

0.8

3.2

2.8

1.6

5.1

57.9

3.2

3.4

1) ( ) : 해당 항목 평가액 / 수익용 기본재산 평가 총액(합계)

대학교육연구소 DB

 

 

한편, 법인은 수익용기본재산에서 발생한 수익금의 80% 이상을 학교운영경비로 부담6)해야 한다. 최근 5년간 학교운영경비 부담률 비율은 낮아지는 추세다. 특히, 2018년 학교운영경비 부담률은 88.5%로 법정 기준조차 준수하지 못했다.

 

 

6학교운영경비 부담률 (2014~2018)

(단위 : 억 원, %, %p)

구분

2014

2015

2016

2017

2018

증감

(’18-’14)

부담액(a)

2,117

2,083

2,245

2,258

2,169

51

기준액(b)

2,072

2,105

2,305

2,203

2,451

379

부담률(a/b)

102.2

99.0

97.4

102.5

88.5

-13.7

1) 기준액 : 수익금 × 80%

대학교육연구소 DB

 

 

국고보조금

 

국고보조금은 사립대학 수입에서 등록금수입 다음으로 비중이 크다. 2018년 국고보조금은 57,354억 원으로, 재정수입총액의 23.2%를 차지한다. 국고보조금은 최근 5년간 12,766억 원 증가했으며, 재정수입총액에서 차지하는 비율 또한 4.1%p 늘었다. 국고보조금이 사립대학 재정에 미치는 영향이 커지고 있음을 알 수 있다.

 

이 중, 교육부 장학금을 제외한 국고보조금, 즉 정부 재정지원사업비 등은 국고보조금의 64.5%를 차지한다. 2018년에 전년 대비 증가액이 4,072억 원으로, 최근 5년 중 가장 많이 늘었다.

 

7사립대학 국고보조금 (교비+산학협력단, 2014~2018)

(단위 : 억 원, %)

구분

2014

2015

2016

2017

2018

증감

(’18-’14)

교육부장학금

17,615

19,402

20,161

20,154

20,323

2,707

장학금제외

26,973

28,300

31,954

32,960

37,032

10,058

국고총액

44,589

47,701

52,115

53,114

57,354

12,766

비율

19.1

20.3

21.7

21.9

23.2

4.1

1) 국고보조금 : 교비회계 국고보조금 + 산학협력단회계 국고보조금

산학협력단회계 국고보조금 : 지원금수익 중 정부연구수익 + (간접비수익 중 지원금연구수익 × 지원금 연구수익 중 정부연구수익 비율)

2) 장학금제외 : 국고보조금 교육부 장학금(자금계산서상 국가장학금)

3) 재정수입총액 : 교비회계 수입총액 + 산학협력단회계 수입총액(기초의 현금 + 현금유입액) - 내부거래(교비회계 산학협력단전입금)

4) 비율 : 국고보조금총액 / 재정수입총액

자료 : 대학교육연구소 DB

 

 

2) 지출

 

 

경상비

 

경상비는 그 특성상 지출액의 큰 변동이 없는 보수, 관리운영비 등이 속한다. 특히, 보수는 사립대 지출 중 가장 큰 비율을 차지하는 항목이다. 2018년 보수 총액은 77,741억 원으로, 교비회계 지출총액의 42.5%를 차지한다. 관리·운영비는 19,828억 원으로 10.8%를 차지했다.

 

최근 5년간, 보수와 관리운영비는 각각 4,516억 원(201473,225억 원 201877,741억 원), 379억 원(19,449억 원 19,828억 원) 증가했다. 등록금수입 감소에 따른 교비회계 수입액 감소와 더불어 그 비율도 49.4%에서 53.3%로 증가했다.

 

8보수, 관리운영비 (2014~2018)

(단위 : 억 원, %, %p)

구분

2014

2015

2016

2017

2018

증감

(’18-’14)

보수

73,225

(39.0)

74,977

(40.3)

76,261

(40.9)

77,078

(41.5)

77,741

(42.5)

4,516

관리·운영비

19,449

19,159

19,643

19,667

19,828

379

합계

92,674

94,136

95,903

96,746

97,568

4,894

비율

49.4

50.6

51.5

52.1

53.3

3.9

1) 보수 : 교원 보수 + 직원 보수

2) ( ) : 보수 / 교비회계 수입총액

3) 관리운영비 : 시설관리비 + 일반관리비

3) 비율 : (보수 + 관리운영비) / 교비회계 수입총액

자료 : 대학교육연구소 DB

 

 

교육여건 관련 지출(장학금, 기타 교육여건)

 

장학금은 학생들의 학업을 장려하기 위한 지원금이다. 장학금 규모는 교육여건의 질을 가늠할 수 있는 지표 중 하나이며, 우리나라처럼 등록금이 고액인 경우 교육 기회 불균형을 완화하는 관점에서도 중요하다.

 

사립대 총 장학금은 201442757억 원에서 45,707억 원으로, 2,950억 원 증가했다. 이에 등록금수입에서 차지하는 비율도 41.7%에서 46.4%, 4.7%p 증가했다. 국고보조금, 기부금 등 외부 재원으로 지급하는 교외장학금이 같은 기간 3,125억 원 증가했기 때문이다. 반면, 대학 자체 재원으로 지급하는 교내 장학금은 201421,509억 원에서 201821,334억 원으로 소폭 줄었다.

 

9장학금 (교비+산학협력단, 2014~2018)

(단위 : 억 원, %, %p)

구분

2014

2015

2016

2017

2018

증감

(’18-’14)

교내(A)

21,509

21,610

21,728

21,809

21,334

-175

교외(B)

21,248

23,341

24,048

24,197

24,373

3,125

합계(A+B)

42,757

44,951

45,776

46,007

45,707

2,950

비율1

21.0

21.3

21.6

22.1

21.7

0.7

비율2

41.7

44.3

45.5

46.6

46.4

4.7

1) 교외 : 교비회계 교외장학금 + 산학협력단회계 장학금

2) 등록금수입 : 입학금+수업료(계절학기 수업료 제외)

3) 비율1 : 교내장학금 / 등록금수입

4) 비율2 : 총장학금 / 등록금수입

자료 : 대학교육연구소 DB

 

 

이 외 교육여건 관련 지출로 실험실습비, 기계·기구매입비, 집기·비품매입비, 도서구입비가 있다. 이를 합한 기타 교육여건 지출액은 20188,400억 원으로, 재정지출총액의 3.4%를 차지한다. 학생 1인당 금액은 648천 원으로, 2014612천 원과 비교하면 36천 원 증가했다.

 

 

10기타 교육여건 관련 지출 (교비+산학협력단, 2014~2018)

(단위 : 억 원, %, %p)

구분

2014

2015

2016

2017

2018

증감

(’18-’14)

실험실습비

2,212

2,015

2,011

2,126

2,020

-192

기계기구매입비

3,823

3,564

4,179

4,205

4,439

616

집기비품매입비

954

729

797

777

696

-258

도서구입비

1,389

1,392

1,377

1,277

1,245

-144

합계

8,378

7,816

8,472

8,385

8,400

22

비율

3.6

3.3

3.5

3.5

3.4

-0.2

1인당(천원)

612

578

639

645

648

36

1) 교육여건 : 교비회계 (실험실습비 + 기계기구매입비 + 집기비품매입비 + 도서구입비) + 산학협력단회계 (실험실습비 + 기계기구취득비 + 집기비품취득비)

2) 비율 : 교육여건 관련 지출 / 재정지출총액

3) 재정지출총액 : 교비회계 지출총액 + 산학협력단 지출총액(현금유출액+기말의현금) - 내부거래 제거

4) 1인당 : 교육여건 관련 지출 / 재학생 수(학부 + 대학원)

자료 : 대학교육연구소 DB

 

자산적 지출

 

자산적 지출은 대학 부지, 건물 등을 확보하는데 쓰인 비용이다. 2018년 자산적 지출은 5,939억 원으로, 교비회계 지출총액에서 3.2%를 차지한다. 자산적 지출의 대부분은, 건축물의 건설 기간 중 발생한 공사비, 설계비, ·허가비 등을 포함하는 건설가계정(5,249억 원)이다.

 

자산적 지출은 최근 5년간 뚜렷한 감소세를 보였다. 최근 5년간 감소액은 6,369억 원이며, 지출총액에서 차지하는 비율도 6.6%에서 3.2%로 줄었다. 그러나 앞서 살펴봤듯, 법인의 자산전입금은 569억 원으로, 자산적 지출의 9.6%에 불과하다.

 

교육부는 등록금회계 건물매입비, 구축물매입비, 건설가계정 합계액을 당해 등록금회계 자금계산서 수입총액의 10% 이내로 할 것을 권고7)한다. 학생들이 납부한 등록금을 자산적 지출에 과도하게 사용하는 것은 지양해야 한다는 의미다. 2018년 등록금회계 자금계산서상 건물·구축물매입비, 건설가계정 합계액은 516억 원으로, 수입총액의 5.0%에 해당해 교육부 권고를 지키고 있다. 그러나 비등록금 회계와 관련한 규정은 없는 실정이다.

 

 

10자산적 지출 (교비, 2014~2018)

(단위 : 억 원, %, %p)

구분

2014

2015

2016

2017

2018

증감

(’18-’14)

자산적 지출

12,308

9,871

7,461

6,216

5,939

-6,369

비율

6.6

5.3

4.0

3.3

3.2

-3.4

1) 자산적 지출 : 교비회계 토지건물구축물 매입비 + 건설가계정

2) 비율 : 교비회계 자산적 지출 / 지출총액

자료 : 대학교육연구소 DB

 

 

3) 적립금

 

 

적립금 규모

 

사립대학은 교육시설의 신축증축 및 개수보수, 학생의 장학금 지급 및 교직원의 연구 활동 지원 등에 충당하기 위하여 필요한 적립금을 적립할 수 있다.8) 이에 사립대학이 교비회계에 축적한 누적적립금은 201978,919억 원9)에 달한다. 2018년 사립대 학부 등록금수입 8177억 원과 규모가 비슷한 수준이다.

 

2018년 누적적립금 내역을 살펴보면, 건축적립금이 35,576억 원(45.8%)으로 가장 많다. 이어 특정목적적립금(19,689억 원), 장학적립금(14,085억 원), 연구적립금(7,529억 원), 퇴직적립금(780억 원) 순이다.

 

전체 누적적립금의 25.4%를 차지하는 특정목적적립금은 2017년에 기존 기타적립금이 변경된 결과다. ‘기타적립금규모가 큰데도 적립 목적이 불분명하다는 문제가 제기됐기 때문이다. 그러나 특정목적적립금 또한 목적만 추가하면 자유롭게 적립할 수 있어 과도한 적립금 문제를 해결하기엔 역부족이라는 지적10)도 있다.

 

 

11교비회계 누적적립금 내역 (2018)

(단위 : 억 원, %)

구분

연구적립금

건축적립금

장학적립금

퇴직적립금

특정목적적립금

합계

금액

7,529

35,576

14,085

780

19,689

77,660

비율

9.7

45.8

18.1

1.0

25.4

100.0

1) 대차대조표상 원금보존적립금 + 임의적립금 재평가적립금

2) ( ) : 건축적립금 / 총적립금(합계)

자료 : 대학교육연구소 DB

 

 

한편, 적립금 규모는 대학 간 편차가 큰 편이다. 2019년 누적적립금 분포를 보면, 누적적립금이 1천억 원 이상인 대학이 20교였다. 대부분 서울 주요 사립대학 또는 지방 대규모 사립대학으로, 상대적으로 재정적 여력이 있는 대학들이다. 특히, 홍익대는 누적적립금이 7,570억 원에 달했고, 연세대와 이화여대도 각각 6,371억 원, 6,368억 원으로 뒤를 이었다. 반면, 1천억 원의 10분의 1에도 못 미치는 ‘100억 원 미만대학은 58교로 전체 대학의 40%를 차지했다.

 

 

122019년 누적적립금 분포

(단위 : , %)

구분

없음

50억 미만

50억 이상

~100억 미만

100억 이상

~500억 미만

500억 이상

~1,000억 미만

1,000억 이상

대학 수

9

34

15

48

19

20

145

비율

6.2

23.4

10.3

33.1

13.1

13.8

100

1) 사립 일반·산업 145교 대상 (결산 미공시 대학 제외)

2) 누적적립금 : 대차대조표상 원금보존적립금 + 임의적립금 재평가적립금

 

 

122019년 누적적립금 1천억 원 이상 사립대학

(단위 : 억 원)

연번

대학명

누적적립액

연번

대학명

누적적립액

1

홍익대

7,570

11

한양대

1,669

2

연세대

6,371

12

을지대

1,512

3

이화여대

6,368

13

영남대

1,426

4

수원대

3,612

14

세명대

1,366

5

고려대

3,312

15

가톨릭대

1,321

6

성균관대

2,477

16

대구대

1,196

7

청주대

2,431

17

중앙대

1,183

8

계명대

2,310

18

경희대

1,127

9

동덕여대

2,230

19

경남대

1,080

10

숙명여대

1,866

20

건양대

1,044

1) 누적적립금 : 대차대조표상 원금보존적립금 + 임의적립금 재평가적립금

자료 : 각 대학 홈페이지, 2019년 결산서 대차대조표

 

 

적립금 재원

 

적립금 재원을 살펴보면, 2018년 출처를 명확히 알 수 없는 기타재원2,523억 원(32.7%)으로 가장 높은 비율을 차지했다. 이어 기부금수입 2,089억 원(27.1%), 감가상각상당액 1,467억 원(19.0%), 이자수익 1,414억 원(18.4%), 법인전입금 212억 원(2.7%) 순이다. 2016~2017년도 이 순서는 같았다.

 

이 중, 2018년 적립 재원의 19%를 차지하는 감가상각상당액은 건축기금적립을 목적으로 등록금회계에서 비등록금회계로 전출한 금액이다. 최근 3년간 금액을 합하면, 금액이 4,974억 원에 달한다.

 

학생들이 납부한 등록금은 오롯이 교육·연구를 목적으로 쓰여야 하므로, 등록금회계에서 적립금을 적립하는 것은 원칙적으로 금지된다. 그러나 사립학교법11)해당연도 건물의 감가상각비 상당액을 교육시설의 신축·증축 및 개수·보수 목적으로 적립하는 경우에한해 등록금회계에서 적립금을 적립하는 것을 허용했다.

 

그러나 앞서 살펴보았듯, 법인의 자산전입금이 적어, 등록금수입이 절반 이상을 차지하는 교비회계에서 자산 지출 대부분을 부담하고 있다. 결국, 등록금수입으로 감가상각액 적립을 허용하는 것은 학생들에게 자산 지출에 대한 부담을 이중으로 지우는 것이자, 등록금의 적립금 축적을 정당화하는 것이다.

 

적은 금액이지만, 적립 재원으로 법인전입금이 사용되기도 했다. 최근 5년간 법인전입금은 교비회계 수입총액의 5% 미만에 불과했고, 그마저 매년 감소했다(<3>). 최소한의 법적 책임인 법정부담금마저 제대로 납부하지 못하는 상황에서 법인전입금으로 적립금을 적립하는 것은 분명한 문제다.

 

 

13적립금 재원 (교비, 2016~2018)

(단위 : 억 원, %)

기금적립

지출재원

2016

2017

2018

금액

비율

금액

비율

금액

비율

기부금수입

2,575

26.9

3,082

30.5

2,089

27.1

법인전입금

404

4.2

317

3.1

212

2.7

이자수익

1,428

14.9

1,259

12.5

1,414

18.4

감가상각상당액

1,900

19.8

1,607

15.9

1,467

19.0

기타

3,266

34.1

3,846

38.0

2,523

32.7

소계

9,573

100.0

10,111

100.0

7,704

100.0

1) 기금적립지출 : 교비회계 자금계산서 상 원금보존기금적립지출 + 임의기금적립지출

2) 감가상각상당액 : 등록금회계에서 건축기금적립을 목적으로 비등록금회계로 전출한 금액

자료 : 대학교육연구소 DB

 

 

 

3. 개선방안

 

 

1) 국가의 재정 책임 강화12)

 

사립대학 재정의 가장 큰 문제는 등록금의존율이 높다는 점이다. 이러한 구조는 학생·학부모의 높은 등록금 부담과 동시에, 급격한 학령인구 감소에 대학이 적절히 대응하기 어렵다는 점에서 특히 문제가 된다. 학생 수 감소는 곧 대학 재정의 절반 이상을 차지하는 등록금수입 감소로 이어지기 때문이다. 이는 학생 충원이 용이한 서울 주요 사립대학을 제외한 거의 모든 대학이 재정적 어려움을 겪고, 그 결과로 학생들이 질 낮은 교육을 받을 가능성이 높아짐을 뜻한다.

 

등록금의존율이 높은 구조는 국가가 고등교육을 민간에 떠넘기며 책임을 방기한 탓이 크다. 2016년 기준, 우리나라 학생 1인당 고등교육 공교육비 지출액은 10,486$OECD 평균(15,556$)13)2/3 수준밖에 되지 않는다. 그 결과, 학생·학부모는 세계 최고 수준의 등록금 부담을 짊어져왔다. 등록금 인상이 더이상 재원 마련 방안이 될 수 없는 이유다. 학령인구 감소라는 대외적 변화는 대학 재정에 대한 국가 책임을 높이는 계기로 삼아야 한다.

 

이에 정부책임형사립대학을 제안한다. 정부가 전체 사립대 재정의 절반 이상을 책임져 등록금에 의존해온 재정 구조를 바꾸고, 고등교육의 공공성을 확대하자는 것이다. 이러한 제안이 무리하게 느껴질 수도 있다. 그러나 등록금 의존도가 높은 현재 구조가 학령인구 감소라는 대외적 변화를 맞아 야기할 폐해를 고려하면, 결코 그렇지 않다.

 

국제 현황을 살펴봐도 우리나라 고등교육 구조의 기형성이 확인된다. OECD 교육지표를 살펴보면, 대부분 국가의 고등교육기관이 절대다수의 국공립대학과 소수의 독립형 사립대학으로 구성되거나, 국공립대학과 정부의존형사립대학이 혼재해있다. 우리나라처럼 독립형사립대학 비율이 높은 나라는 칠레(64%), 일본(79%)뿐이고, 우리나라는 그 비율이 81%로 가장 높다.

 

모든 정책과 마찬가지로, 정부책임형사립대학 또한 예산 문제가 가장 크게 부각될 것이다. 그러나 현재 시행 중인 국가장학금 제도를 개선해 반값등록금을 먼저 완성한다면 시행이 한결 수월해질 수 있다.

 

이전부터 정부가 고등교육 예산을 확대해야 한다는 사회적 요구는 꾸준히 있었다. 이에 문재인 정부도 획기적 교육재정 확보로 유아에서 대학교육까지 공교육비용 국가 책임 강화를 약속한 바 있다. 정부의 고등교육 예산 확대가 사실상 불가피한 시점이다. 이 과정에서 등록금 중심의 기형적 사립대 재정 구조를 개편해 학생, 학부모의 학비 부담을 대폭 낮춘다면, 예산 확대에 대한 국민적 동의를 얻기 더 쉬울 것이다.

 

동시에 고등교육재정교부금법을 제정해 재원 마련 방식을 전면 개편해야 한다. 그간 부족한 정부 재정지원마저 매년 변수에 따라 불안정적으로 확보되던 문제가 있었기 때문이다. 고등교육재정교부금법제정으로 내국세의 일정 비율을 확보해 대학에 교부하면, 국세 수입에 급격한 변동이 있는 경우를 제외하고, 재정을 가장 안정적으로 확보할 수 있게 된다.

 

 

2) 법인 책무성 강화

 

사립대 법인은 대학 설립 주체로 대학 재정에 대한 법적 책임이 있다. 그러나 2014~2018년 교비회계 수입총액에서 법인전입금이 차지하는 비율은 5% 미만으로 극히 적었다. 특히, 2018년은 3.7%로 최근 5년간 가장 낮았다. 학생·학부모가 재정의 절반 이상을 책임져왔고, 정부 재정지원 또한 지속적으로 늘어나는 상황에서 예결산 의결권, 교직원 임면권 등 대학 운영에 막강한 권한을 행사하는 법인의 책임을 되묻게 되는 지점이다.

 

이제 법인도 재정에 대한 책임을 확대하기 위해 노력해야 한다. 특히, 수익률이 예금이자보다도 적은 토지를 계속 보유하는 것은 대학 재정에 기여하지 못할뿐더러 투기 의혹을 피하기 어렵다. 교육부가 매년 사립대학(법인) 기본재산 관리 안내서에서 권고했듯, “저수익 재산은 고수익성 재산으로 전환하여수익을 증대해야 한다. 법정 기준에도 못 미치는 운영경비부담률 또한 개선하고, 교비로 매입한 자산은 법인명으로 등기되는 만큼 자산전입금도 늘려야 할 것이다.

 

정부도 법인이 이러한 노력을 다할 수 있도록 견인해야 한다. 원칙적으로 법인부담금을 교비회계로 부담하는 것은 금지하되, 당장 어렵다면 법인부담금 승인 제도를 강화해야 한다. 승인 기준은 엄격히 하고, 재정여건 개선 계획 이행 여부를 면밀히 점검할 필요가 있다. 대학 평가 시에도 법인 책무성 관련 지표를 강화해야 한다.

 

 

3) 대학의 합리적 재정 운영

 

대학이 합리적으로 재정을 운영하는 것도 중요하다. 대학들은 그간 등록금 동결, 학령인구 감소 등을 이유로 오래전부터 재정난을 호소해왔음에도 학생이 납부한 등록금과 가뜩이나 적은 법인전입금으로 적립금을 적립해왔다. 반면, 학생들의 학업에 직접적으로 영향을 미치는 교내장학금과 기타 교육여건은 최근 5년간 큰 변동이 없었다. 자산적 지출은 꾸준히 줄고 있지만, 교육여건 관련 지출이 답보상태인 상황에서 적절한지도 따져볼 필요가 있다.

 

등록금은 원칙적으로 적립할 수 없다. 그러나 사립학교법은 예외조항으로 건물감가상각비에 한해 이를 가능하게 하고 있다. 그러나 등록금만큼은 학생들에게 온전히 쓰일 수 있도록 법 개정이 필요하고, 대학 스스로도 적립액을 최소화해야 한다. 누적적립금이 많은 대학의 경우, 적립금 인출을 통해 교육여건을 개선하는 노력을 해야 한다. 또한, 대학 재정이 어렵고 법인의 자산전입금이 적은 상황에서 과도한 자산적 지출은 지양해야 한다.

 

이를 위해서는 대학구성원의 견제와 감시 또한 확대돼야 한다. 특히, 등록금심의위원회를 제대로 운영할 필요가 있다. 등록금심의위원회는 등록금의 과도한 인상을 막기 위해 2010년에 등록금인상율상한제와 도입된 제도로, 대학구성원이 등록금과 예결산을 심의하는 법적 기구다. 그러나 참여 위원 구성, 대학의 부실한 자료 제출 등으로 유명무실하다는 비판이 꾸준히 제기됐다.

 

등록금은 학생이 납부하는 만큼, 학생 위원은 학부생과 대학원생으로 구분해 두 조직을 대표하는 주체가 모두 참여할 수 있도록 해야 한다. 또한, 학교법인이 대학 예결산의 최종 심의.의결권을 가진 만큼 위원으로 학교법인이 추천하는 재단인사를 참여시키는 것은 금지해야 한다. 또한, 전문가 위원 추천권은 학생들에게 부여해야 한다. 교직원 위원이 사실상 대학 회계 전문가일 가능성이 높은 만큼, 대학 당국이 전문가 위원까지 추천하는 것은 문제가 있다. 이 외에도 등록금과 대학 재정 현황을 충분히 검토할 수 있도록, 각 대학들은 학생들의 자료 제출 요구에 성실히 응해야 한다.

 

 

 

4. 나오며14)

 

코로나19가 계기가 되었으나, 등록금 반환 요구의 근본적 배경은 수익자부담원칙과 재정 운용의 비합리성, 불투명성에 있다. 수익자부담원칙은 교육을 서비스, 대학을 공급자, 학생을 수요자로 간주하고, 교육서비스의 효용을 얻는 학생이 그 비용을 지불해야 한다는 논리다. 비용, 즉 등록금은 교육서비스의 질에 따라 결정된다. 이 논리에 따르면 등록금 책정 당시 약속한 교육서비스를 제공받지 못했기 때문에 등록금 일부를 환불해달라는 학생들의 주장은 전혀 이상하지 않는다.

 

더욱이, 대학은 학생들에게 고액 등록금을 징수하면서도 질 낮은 교육을 제공하고, 회계를 불투명하게 운영해왔다. 학생들이 대학을 불신하는 이유 중 하나다. 그간 대학이 교육여건 개선을 위한 실질적인 노력을 기울이고, 등록금심의위원회, 대학평의원회 등에서 구성원과 충분한 소통을 해왔다면 현재와 같은 난처한 상황에 처하진 않았을 것이다. 재정이 어렵다면서, 꾸준히 적립금을 쌓아온 것도 불신의 이유다. 등록금 환불 요구는 대학 당국 스스로의 주장과 행태에서 기인한 측면이 크다.

 

더 근본적인 원인은 정부의 무책임에 있다. 해방 이후, 정부는 예산 부족 등을 이유로 고등교육에 대한 책임을 민간에 떠넘겼다. 경제 성장 이후에는 신자유주의 논리가 고등교육에도 전면화하며 공공성은 약화하고, 수익자부담원칙은 강화됐다.

 

그 결과가 85%에 달하는 사립대 비율과 고액 등록금이다. OECD 국가 대부분이 대학을 직접 운영하거나, 재정의 상당 부분을 정부가 책임지는 것과 대조되는 양상이다. 우리나라 등록금은 10년 이상 동결했음에도 일본과 함께 사실상 세계 최고 수준을 다툰다. 고등교육을 책임지지 않았던 정부는 그동안 대학 자율이라는 미명하에 사립대학 재정이 어떻게 사용되는지, 교육여건은 충분한지 등에 대해 엄격한 잣대 또한 대지 않았다.

 

이러한 대학과 정부의 무책임은 학생들의 등록금 환불 요구가 1학기 내내 지속됐음에도 빠른 해결이 어려웠던 이유다.

 

학생들의 환불 요구에 최근 정부와 국회는 추경예산 편성, 대학혁신지원사업비 용도 제한 완화 등으로 대학 간접지원 계획을 밝혔다. 그런 만큼 대학도 최대한의 자구노력을 기울여야 한다. 코로나19가 장기화할 전망 속에서 학생들의 학습권을 보장하고, 지원하는 방안 또한 고민해야 한다.

 

그러나 이에 그쳐서는 안 된다. 앞서 언급했듯, 이번 논란은 본질적으로 우리나라 고등교육의 근본 구조에서 기인한 것이다. 등록금 환불 요구가 우리나라와 미국, 일본 등 대학 재정 부담을 학생들에게 떠넘겨온 국가에서만 제기되고, 유럽 등에서는 그렇지 않았다는 점도 시사하는 바가 크다.

 

이번 논란은 고등교육 공공성 확대를 위한 법, 제도적 개선책을 마련하는 계기로 삼아야 한다. 또한, 재정 운용의 합리성과 투명성을 확대하고, 교육의 질에 대해서도 근본적으로 고민해야 한다. 이를 위한 대학의 자체적인 노력은 학생과의 불신을 줄여나가는 첫걸음이 될 것이다. 정부와 국회도 법, 제도적 장치로 이러한 노력을 견인할 필요가 있다.


1) 교육부, 「OECD 교육지표 2019」 결과발표, 2019.9.10.

2) 사립학교교직원연금법 제47조(법인부담금) ①법인부담금은 학교경영기관이 부담한다. 다만, 학교경영기관이 그 학교에 필요한 법인부담금의 전부 또는 일부를 부담할 수 없을 때에는 그 부족액을 학교에서 부담하게 할 수 있다.

3) 국회의원 박경미, ‘사학연금 학교부담 승인’ 제도, ‘면죄부’ 되고 있어, 보도자료, 2018.10.24.

4) 「대학설립・운영 규정」 제7조 ③ 제1항 본문에 따른 연간 학교회계 운영수익총액에 해당하는 가액의 수익용기본재산은 그 총액에 한국은행이 발표하는 전년도의 예금은행 가중평균금리 중 저축성 수신 금리를 곱하여 산출한 금액 이상의 연간 수익이 발생하여야 한다.

5) 대학교육연구소, 법인 ‘투기 의혹’ 눈감고 등록금 인상 요구하는 총장들, 논평, 2019.7.4.

6) 「대학설립・운영 규정」 제8조(대학운영경비의 부담) ① 학교법인은 그가 설립ㆍ경영하는 대학에 대하여 매년 수익용기본재산에서 생긴 소득의 100분의 80이상에 해당하는 가액을 대학운영에 필요한 경비로 충당하여야 한다.

7) 교육부, 사립대학(법인) 회계관리 안내서, 2017.1.18., 54쪽

8) 「사립학교법」 제32조의2

9) 사립 일반·산업대학 145교(결산 미공시 대학 제외)

10) 대학교육연구소, 대교연통계(기본) 2017-2018년 6호 (통권 69호) Ⅸ. 이월·적립금, 2018.2.

11) 사립학교법 제32조의2(적립금) ① 대학교육기관의 장 및 대학교육기관을 설치ㆍ경영하는 학교법인의 이사장은 교육시설의 신축ㆍ증축 및 개수(改修)ㆍ보수(補修), 학생의 장학금 지급 및 교직원의 연구 활동 지원 등에 충당하기 위하여 필요한 적립금(이하 "적립금"이라 한다)을 적립할 수 있다. 다만, 등록금회계로부터의 적립은 해당 연도 건물의 감가상각비 상당액을 교육시설의 신축ㆍ증축 및 개수ㆍ보수 목적으로 적립하는 경우에만 할 수 있다.

12) 대학교육연구소, 『정부책임형사립대학 도입방안』 (2019.5.7.)을 축약, 재구성한 내용임.

13) 학생 1인당 공교육비 지출액 = {(교육기관 직접 투자비) / 학생 수} / PPP, 교육부, 「OECD 교육지표 2019」 결과 발표, 2019.9.10.

14) 대학교육연구소, ‘등록금 환불 논란, 사법 판단과 별개로 실질적 보상책 찾아야’(2020.6.12.)를 수정·보완한 내용임.



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