대교연 연구

국가장학금 도입 8년, 등록금과 고등교육재정

연덕원 대학교육연구소 연구원

1. 들어가며

◦ 2012년 도입된 국가장학금은 지속적인 예산 확대로 2019년 현재 대학생의 등록금 부담을 낮추는 대표적인 정책으로 자리매김 하였음. 정부가 예산을 지원해 고액 등록금으로 고통 받던 학생과 학부모들의 교육비 부담을 완화해 준 것은 획기적인 정책이라 평가할 수 있음.

◦ 그러나 국가장학금 정책의 긍정성에도 불구하고 국민들이 느끼는 등록금 부담을 해소하지 못하고 있는 것으로 나타남. 2018년 12월 한국교육개발원의 대국민 교육여론조사에 따르면, “현 정부가 중점을 두고 추진해야 할 1순위 고등·평생·직업 교육정책으로 대학생이 체감하는 등록금 부담 경감을 가장 많이 선택”¹했는데, 이는 정부가 국가장학금을 더욱 확대해 정책 체감도를 더 높여야 한다는 의미로 보임.

◦ 사립대학 운영자들은 등록금 동결 등으로 대학 재정여건이 열악해진다며 등록금 인상을 주장하고 있음. 한국대학교육협의회(이하 대교협)는 지난 1월 정기총회에서, 「고등교육법」에 고등교육 재정에 대한 국가 책임을 명시하고, 대학의 등록금 동결·인하 등 자구노력과 국가장학금 사업 연계를 폐지해 법정 한도 내에서 등록금을 인상할 수 있도록 허용해야 한다는 연구 결과²를 발표했음.

◦ 언론에서도 “사립초보다 싼 사립대 등록금 10년째 꽁꽁, 경쟁력 추락”³, “등록금 수입 감소→강좌·연구비 축소→경쟁력 하락 ‘악순환’”⁴, “재정난 부닥친 국내 대학, 올해는 글로벌 톱10 學科 ‘0’”⁵, “국민소득 감안때 사립대 등록금 年1000만원 적정”⁶ 등 등록금 동결로 대학 재정난이 심각하다는 보도가 이어지고 있음.

◦ 그러나 교육부 감사 결과나 언론 보도를 보면, 사립대학 부정․비리는 여전히 계속되고 있고, 대학구성원들은 피해를 호소하고 있음.

◦ 매년 수조 원의 국가장학금을 지원하지만 국민적 체감은 낮고, 대학의 등록금 인상 요구는 높아지고 있음. 반면, 사립대학 부정‧비리는 계속되면서 국가장학금이 사립대학 개혁과는 별개로 추진되고 있는 실정임.

◦ 23년 전 노수석 열사가 염원했던 등록금 문제 해결, 교육재정확보 요구는 아직 완성되지 못했음. 고액의 등록금 문제는 해결되지 못했고, 국가장학금 예산이 증액되기는 했지만 고등교육재정도 크게 늘어나지 않고 있음.

◦ 이에 본 발제문은 국가장학금 도입 8년째를 맞아, 국가장학금의 성과와 개선점을 짚어보고, ‘대학생이 체감하는 등록금 부담 경감’을 위해서는 어떤 정책이 필요한지, 또한 향후 학령인구 감소 등 고등교육 환경 변화를 대비한 등록금 정책과 국가 책임성 강화를 위한 정책 방향은 무엇인지를 제시하고자 함.

2019년 4월 8일 노수석 열사 추모사업회 주최로 23주기 추모 토론회가 국회의원회관에서 있었다. 

2. 국가장학금의 의의와 성과

1) 등록금 부담 감소를 위한 정부 재정지원

◦ 우리나라는 고등교육을 민간에 위임해 사립대학 비율이 86%⁷에 달하는 기형적인 고등교육 체제를 만들었으며, 사립대학 운영자들도 ‘수혜자부담원칙’에 따라 대학재정 확보 방편으로 등록금 인상을 택하면서 대학 등록금은 학생, 학부모가 감당하기 어려울 정도로 치솟았음.

◦ 고액 등록금에 대한 학생, 학부모의 반발은 당연한 결과였으며, 국민들의 ‘반값등록금’ 요구가 최고조에 달한 2011년 정부는 국가장학금 제도를 대책으로 발표함. 2012년 시행 첫해에는 소득 하위 3분위 이하 학생에게 소득에 따라 연간 최대 450만원의 장학금을 지급하는 ‘I유형’(총 예산 0.75조원)과 등록금 인하와 장학금 확충 등 대학 자체노력과 연계해 지원하는 ‘II유형’(총 예산 1조원)으로 나누어 지원했음.

◦ 당시에는 저소득층에 대한 장학금 확대에 불과하며, 대학의 자구노력과 연계한 국가장학금 ‘II유형’ 지급으로 등록금 문제 해결을 대학에 떠넘긴다는 비판을 받은바 있음.⁸ 이후 소득분위 산정방식 개선, 소득구간별 최대 지급액 확대, 성적기준 완화 등 제기된 문제들을 개선해 나감. 2019년 현재 소득구간 4구간(기준중위소득의 90%)까지 2018년 사립 일반대학 평균등록금(743만 원)의 절반 이상인 390만 원을 지원하며, 6구간(기준중위소득의 130%)까지는 절반에 조금 모자란 368만 원을 지원함. 성적요건은 B학점(80점) 이상이나, 기초‧차상위 계층은 C학점(70점), 1~3구간 계층은 2회에 한에 C학점(70점)을 받아도 장학금을 받을 수 있음.

◦ 국가장학금 예산도 지속적으로 확대해 2012년 1조 7천 5백억 원에서 2018년 3조 6천 8백억 원으로 늘어남. 2019년 3조 6천억 원으로 소폭 감소하긴 했지만 도입 당시 보다 2배 이상 확대했음. 이는 2019년 교육부 고등교육 예산 9조 8천 5백억 원⁹의 37%에 달하는 금액이며, 교육부 고등교육 지원 사업 중 가장 큰 규모임.

◦ 국가장학금 도입 이전 정부의 대학 등록금 경감 정책은 일부 우수학생과 저소득층 중심의 장학금 지급과 학자금 대출뿐이었음. 앞서 지적한 여러 비판에도 불구하고, 국가장학금 제도는 학생, 학부모에게 집중되었던 고등교육 비용 분담 구조를 변화시켰음. 또한 국가장학금 II유형은 2012년 만 소폭 인하에 그치기는 했지만¹⁰, 거의 모든 대학이 등록금을 인하하도록 한 의미가 있음.

2) 대학생 학비부담 감소

◦ 국가장학금 예산 확대와 제도 개선으로 대학생 학비부담이 감소함. 2018년 국가장학금 I유형 소득분위(구간)별 지급액은 소득 4구간까지는 사립대 연간 평균 등록금의 절반 이상을 지원 하며, 6구간까지는 절반 정도를 지원함. 다자녀 장학금은 소득 8구간까지 모두 절반 이상을 지원함.

◦ 2018년 1학기 기준 국가장학금 I유형 지급 현황을 보면, 국가장학금 I유형은 전체 재학생의 33.0%인 630,587명이 지원받음. 이 중 등록금의 절반 이상을 지원받는 학생은 412,858명으로 전체 재학생의 21.6%임.

◦ 구체적으로 살펴보면, 국·공립 4년제 대학은 재학생의 31.2%가 국가장학금 I유형을 지원받았으며, 21.8%가 반값 이상을 지원받음. 사립 4년제 대학은 재학생의 30.1%가 지원받았으며, 반값 이상은 17.4%임. 국·공립 전문대학은 재학생의 32.7%가, 반값 이상은 28.6%가 지원받았으며, 사립 전문대학은 재학생의 42.2%가, 반값 이상은 32.6%가 지원받음.

◦ 2018년 1학기 다자녀 장학금 수혜 현황을 살펴보면, 모든 소득구간에서 등록금의 절반 이상을 지원받고 있음. 지급 인원은 총 171,843명으로 전체 재학생의 9.0% 수준임. 국·공립 4년제 대학은 재학생의 8.8%, 사립 4년제 대학은 7.9%, 국·공립 전문대학은 11.3%, 사립 전문대학은 12.2%가 지원받았음.

◦ 국가장학금 I유형과 다자녀 장학금을 합산하면, 전체 재학생의 42.0%인 802,430명이 국가장학금을 지원받았으며, 30.6%인 584,701명은 등록금의 절반 이상을 지원 받았음. 여기에 국가장학금 II유형과 지역인재장학금을 포함하면, 국가장학금 지원 인원과 등록금의 절반 이상을 지원 받는 학생은 더 늘어날 것으로 예상됨.

◦ 한편, 다자녀 장학금은 셋째 이상만 지원하던 것을 2018년부터 다자녀 가구 내 대학생 자녀 모두에게 지원해 등록금의 절반 이상을 지원 받는 학생들이 대폭 증가함.

◦ 대학의 교내장학금까지 포함하면, 학부생 학비 부담은 더욱 낮아짐. 2017년 전체 대학 등록금 수입 대비 교내·외 장학금 비율은 52.0%로 등록금 수입의 절반 이상임.

◦ 더 구체적으로 살펴보면, 국·공립 4년제 대학 학부 등록금 수입 대비 장학금 비율은 54.9%로 등록금 수입의 절반 이상임. 사립 4년제 대학은 49.6%로 등록금의 절반 가까운 수치임. 국·공립 전문대학은 94.5%로 등록금 수입의 대부분을 장학금으로 지급받고 있으며, 사립 전문대학은 56.3%로 등록금수입의 절반 이상임.

◦ 한편, 국·공립 전문대학 등록금 수입 대비 장학금 비율은 94.5%로 높은 것은 대부분이 도립대로 학생 1인당 연간 등록금이 235만 원(2017년 기준)으로 상대적으로 저렴하고 국가장학금 이외의 지자체 지원도 많이 받기 때문으로 보임.

3. 국가장학금 정책 개선방안

1) 국가장학금 수혜자 확대 필요

◦ 학부생의 학비 부담 감소라는 성과에도 불구하고 국가장학금은 전체 재학생의 69.6%만 신청해 42.6%만 장학금을 지급받았음. 절반이 넘는 재학생은 국가장학금을 한 푼도 받지 못함. 구체적으로 보면, 국·공립 4년제 대학의 국가장학금 신청률은 70.3%, 지급률은 41.4%임. 사립 4년제 대학은 신청률 65.5%, 지급률 38.3%에 그침. 국·공립 전문대학은 신청률 67.3%, 지급률 45.9%였으며, 사립 전문대학은 80.2%의 신청률과 54.9%의 지급률을 보임.

◦ 또한 전체 신청 인원 대비 국가장학금 지급 인원은 61.2%에 불과함. 이는 성적기준 등으로 신청 후 탈락자가 많다는 것임. 국가장학금 성적기준은 도입 첫 해부터 B학점(80점) 이상이었으며 제도 도입 취지와 어긋난다는 비판을 받은 바 있음. 경제적 여건과 관계없이 누구나 공부할 수 있도록 학비 부담을 줄이는 것이 국가장학금 도입 취지이기 때문.

◦ 이후 성적기준은 점차 완화돼 2018년부터 기초생활수급자 및 차상위 계층 대학생의 성적기준을 C학점(70점)으로 낮추었으며, 1~3분위(구간)는 2회까지 B학점(80점) 미만이라도 C학점(70점) 이상이면 장학금을 받을 수 있도록 했음.

◦ 2018년 1학기 기준 국가장학금 탈락 사유를 나타낸 <표7>에 따르면, 정확한 탈락사유를 알 수 없는 ‘기타’를 제외하면, 성적기준으로 탈락한 사유가 27.5%로 가장 높았음. 다음으로는 신청이 제대로 완료되지 않았거나, 가구원 동의 미완료 등의 사유로 소득조사가 어려운 경우가 16.4%였음. 성적기준 폐지로 탈락률을 감소시킬 수 있는 조치가 필요함.

◦ 2015~2017년 국가장학금 소득분위별 이의신청 및 심의결과 현황’에 따르면 3년간 총 52,237건의 소득분위 재산정이 이루어졌으며, 이의신청을 통한 추가 장학금 지급액은 2015년 87억 9,221만 원에서, 2016년 118억 3,374만 원, 2017년 124억 5,833만 원으로 계속해서 증가했으며, 건수 또한 2015년 15,246건에서 2016년 17,831건, 2017년 19,166건으로 증가세를 보이고 있음.¹¹ 소득분위 산정 방식은 국가장학금 도입 이후 계속 지적돼 왔음. 정부는 지속적으로 보완하고 있지만 객관성과 신뢰성을 담보하기 위해서는 보다 구체적인 대책을 내놓아야 함.

◦ 한편, 2019년 국가장학금 예산은 2018년보다 823억 원 축소 편성됨. 국가장학금 I유형은 2천억 원 이상 줄고, 다자녀장학금이 1천 6백억 원 늘어난 결과임. 교육부 관계자는 “학령인구 감소에 따라 국가장학금 수혜대상 학생 수가 줄고, 다자녀 장학금 지원 대상이 다자녀 가구 셋째 이상에서 모든 자녀로 확대됨에 따라 I유형 다자녀 가구 수혜대상자가 국가장학금에서 다자녀 장학금으로 이동할 것으로 예상되어 축소 편성했다”¹²고 밝힘. 그러나 전체 대학생의 42.6%만이 국가장학금을 지원 받고 있는 현실에서 국가장학금 축소는 문제임.

2) 등록금 인상 우려 없애야

◦ 국가장학금 II유형으로 대학 등록금 인하를 유도했던 2012년, 국립대는 등록금을 4.7%, 사립대는 3.9%를 인하하고, 이후 동결기조를 유지함. 2015년 이후 국·사립 모두 등록금이 소폭 인상된 것은, 의·치의학전문대학원의 의·치의학대학 전환과 상대적으로 등록금이 비싼 공학계열 등으로 학생정원이 이동한 결과 평균 등록금이 인상된 것으로 보임.

◦ 등록금 동결 기조가 이어지면서, 대학 운영자들은 등록금 인상 요구를 거듭해오고 있음. 작년 11월 사립대학총장협의회(이하 사총협)는 정기총회를 개최하고, 교육부장관에게 물가상승률을 반영한 등록금 인상과 등록금 동결·인하 및 교내ㆍ외장학금 유지·확충분과 연계한 국가장학금 II유형 개선, 입학금 폐지와 연계한 장학금 지원 등이 담긴 건의문을 제출했음. 대교협도 지난 1월 정기총회에서 등록금 동결·인하 등 자구노력과 국가장학금 사업 연계를 폐지해 대학들이 법정 한도 내¹³에서 등록금을 인상할 수 있어야 한다는 연구 결과를 발표한 바 있음.

◦ 최근 한 사립대 교수는 ‘등록금 동결 정책과 고등교육 재정 위기’ 보고서에서, 2000년 사립대학 평균 등록금 451만원을 기준으로 연도별 1인당 국민소득(명목) 증가율을 반영한 결과 2017년 적정 등록금은 1천 131만 원이라고 주장함. 또한 정부가 과감한 재정적 지원 동반이 어렵다면 물가상승률 수준의 등록금 인상을 허용해야 한다고 주장함.¹⁴

◦ 등록금 동결 외에도 입학금 단계적 폐지, 시간강사 방중 임금 및 퇴직금 지급 등으로 대학운영에 있어 재정적 압박은 더욱 커질 것으로 예상돼 대학들의 등록금 인상 요구는 더욱 높아질 것임.

◦ 그러나 등록금 인하‧동결기조를 유지했음에도 우리나라 대학 등록금은 여전히 고액임. 2018 OECD 교육지표에 따르면, 2016년 우리나라 사립대보다 연간 평균 등록금이 높은 나라는 미국, 호주뿐이며 일본은 우리나라보다 조금 낮음. 국공립대 연간 평균등록금도 미국, 칠레, 호주, 일본에 이어 우리나라가 세계 5위임.

◦ 대학 총장들의 요구처럼 법정 한도 내에서 사립대학 등록금을 인상하면 10년 내에 계열별 대학 등록금은 인문사회계열을 제외하고 모두 1천만 원이 넘는 것으로 나타남. 지난 9년 등록금 인상률 법정 상한 평균(3.1%)를 반영해 2019년 등록금을 기준으로 산출한 결과, 평균 등록금은 3년 내에 800만 원을 넘고, 7년이 지나면 900만원, 10년이 지나면 1천만 원을 넘은 것으로 나타남.

◦ 이 같은 상황은 우리나라 사립대학 등록금이 지금도 매우 높다는 것을 의미하는 것이고, 만약 등록금 인상률 법정 상한 기준이 높아진다면 평균 등록금 1천만 원 시대도 그만큼 앞당겨짐. 등록금 인상이 사립대학 재정 확충 대안이 되어서는 안 되는 이유임.

3) 등록금 중심 재정 구조 바꿔야

◦ 우리나라 사립대학은 폐쇄적이고 비민주적으로 운영되면서 부정·비리가 지속되고 있음. 정부가 수 조원의 국민 세금을 국가장학금 형태로 지원하면서 대학에 직접 투입하지 않고 학생 개인에게 지급해, 사립대학의 공공성과 투명성을 높이는 개혁을 요구하지 못하고 있음.

◦ 사립대학 운영자들이 등록금 동결 등을 이유로 재정난을 호소하는 것은 우리나라 대학이 등록금수입 중심의 재정운영 구조를 갖고 있기 때문임. 정부 재정 지원이 부족한 탓도 있지만, 사학 운영자들이 재정적 책임을 방기한 채 등록금 인상으로 부족한 재정을 마련해왔기 때문임.

◦ 이 때문에 국가장학금 제도 도입 이후 매년 수조원에 달하는 정부예산이 지원되는 동안, 사립대학의 등록금 중심 재정 구조는 크게 변하지 않았음.

◦ 2017년 수입총액 대비 등록금수입 비율은 53.1%(9조 8,654억 원)임. 2011년 60.1%(10조 4,394억 원)에서 7.0%p(5,740억 원) 낮아졌지만 여전히 사립대학 재정의 절반 이상이 등록금 수입임. 2011년 대비 2017년 등록금 비중이 낮아진 것은 국가장학금 제도 도입으로 국고보조금이 크게 증가했기 때문임. 국가장학금이 포함된 국고보조금은 2011년 6,347억 원에서 2017년 2조 8,417억 원으로 3배 이상 증가했으며, 이에 사립대학 수입총액은 2011년 17조 3,825억 원에서 2017년 18조 5,795억 원으로 보다 1조 1,970억 원 증가했음.

◦ 반면, 2017년 법인전입금은 8,440억 원으로 수입총액의 4.5%에 불과함. 2011년 3.8%(6,692억 원)에서 0.7%p(1,749억 원) 상승하기는 했지만 여전히 사립대학 재정에서 차지하는 비중은 매우 적음.

◦ 법인전입금 증가는 2012년 사립대학 법인이 사학연금 법인부담금을 전액 부담할 수 없어 부족액을 학교가 부담하게 하려면 교육부 장관의 승인을 받도록 「사립학교교직원 연금법」을 개정한 영향으로 보임. 그러나 전체 사립대학 법인(293곳) 중 법인부담금을 대학이 부담할 수 있도록 승인 받은 법인 수는 2012년 141곳에서 2017년 176곳으로 늘어났음. 이 기간 법인을 대신해 대학이 부담토록 승인한 금액은 1조 176억 원으로 연간 2천억 원에 달함. 특히 전체 사립대학 법인의 절반(43%)에 가까운 126개 법인은 제도 시행 이후 6년 동안 매년 승인을 받고 있음¹⁵ 즉, 사립대학 재정 확대를 위한 사립대학의 자체 노력은 여전히 부족하며, 사립대학 재정이 등록금 중심에서 벗어나지 못한 핵심 이유이기도 함.

◦ 한편, 2017년 기부금 수입은 4,293억 원으로 2011년 보다 370억 원 증가했지만 수입총액 대비 비율은 2.3%로 비슷함. 기타수입은 4조 5,990억 원로 2011년 5조 2,469억 원에 비해 6,479억 원 감소했음.

◦ 국가장학금 도입으로 지출에서는 장학금이 크게 확대됨. 국가장학금이 대부분인 사립대학 교외장학금은 2017년 2조 3,358억 원으로 지출총액의 12.6%에 달함. 국가장학금 도입 이전인 2011년에는 4,763억 원에 불과했으며, 그 비율도 2.7%였음.

◦ 대학 자체 재원으로 지급하는 교내장학금은 2017년 2조 1,841억 원(11.8%)으로 교외장학금과 비슷함. 2011년 대비 3,247억 원(1.1%p) 증가함.

◦ 장학금 이외의 지출은 인건비를 제외하고 모두 축소됨. 특히 교육여건과 관련된 지출인 실험실습비, 기계기구매입비, 도서구입비는 2011년에 비해 2017년 각각 220억 원, 229억 원, 729억 원 감소했음. 지출총액 대비 비율 또한 2011년 4.2%에서 3.3%로 감소되었음.

◦ 자산적지출은 교지·교사 등의 확보를 위한 필수적 지출로 법인의 자산 증가로 이어지기 때문에 원칙적으로 법인이 부담해야 함. 그러나 자산적 지출의 대부분을 등록금으로 지출해 비판이 이어져 왔음. 2011년 대비 2017년 금액과 비율은 절반 이상 줄어들었지만, 2017년 법인이 자산적 지출용으로 대학에 지원한 자산전입금은 514억 원¹⁶에 불과해, 전체 자산적 지출 8.3%에 불과했음.

◦ 적립금 적립을 위한 지출 또한 마찬가지임. 2017년 적립 지출은 1조 141억 원으로 2011년보다 1/3 가량 축소됨. 그러나 적립금을 인출한 만큼 다시 적립¹⁷하고 있어, 등록금 동결 등으로 재정난을 호소하고 있지만 영향을 미치지 못함.

◦ 결국 국가장학금 등의 정부예산 확대에도 불구하고, 사립대학의 재정 여건은 개선되지 않음. 자체 재원을 확보해 등록금에 의존해왔던 재정구조에서 탈피하고, 교육여건을 개선하려는 사립대학 운영자들의 노력이 부족해 보임.

4) 국가장학금 이외 고등교육재정 증액 필요

◦ 국가장학금 도입 이후 고등교육 재정지원액은 크게 증가했음. 그러나 국가장학금 지원 이외 정부 재정지원 증가는 적음. 2017년 교육부를 포함한 중앙부처의 고등교육 재정지원 금액은 총 13조 465억 원임. 2011년 8조 1,818억 원에서 4조 8,648억 원 증가함. 그러나 증가액 중 3조 1,917억 원(65.6%)이 학자금지원 금액임.

◦ 이는 교육부 고등교육 재정지원에서 더욱 극명히 드러남. 2011년 대비 2017년 교육부 고등교육 재정지원 증가액은 3조 5,831억 원임. 이 중 88.9%를 차지하는 3조 1,863억 원이 학자금지원 금액임. 학자금지원 금액을 제외하면, 교육부 고등교육 재정지원 금액은 2017년 5조 1,871억 원으로 2011년에 비해 8.3% 증가에 그침.

◦ 한편, 2015년 이후 타부처 학자금지원 금액이 줄어든 것은 타부처 학자금대출 사업이 한국장학재단으로 통합되면서 감소한 것으로 추정됨.

◦ 우리나라 고등교육재정의 부족은 국제 비교에서도 드러남. 2015년 OECD 평균 GDP 대비 정부부담 공교육비 비율은 1.1%이지만 우리나라는 0.9%임. 더욱이 2014년 1.0%에서 0.1%p 하락한 수치임.

◦ 2015년 한국 정부부담 공교육비 비율이 하락한 이유 중 하나는 ｢OECD 교육지표 2018｣부터 고등교육단계 전년도 이월금 등을 공교육비에서 제외했기 때문임.¹⁸ 이를 볼 때, 우리나라의 GDP 대비 정부부담 공교육비 비율은 2014년 이전은 높게 평가됐다고 볼 수 있음. 정부부담 공교육비 비율이 꾸준히 증가하기는 했으나, OECD 평균과 비교하면 더 증가해야 함을 보여줌.

◦ 우리나라의 열악한 고등교육재정 현실은 고등교육단계 학생 1인당 공교육비에서도 나타남. 2015년 기준 우리나라 고등교육단계 학생 1인당 공교육비는 OECD 평균의 64.6%임.

5) 학자금대출 부담 축소해야

◦ 국가장학금 제도 도입으로 등록금 부담이 감소함에 따라, 학부생 학자금 대출은 줄고 있음. 2018년 1학기 취업 후 상환 학자금 대출을 보면, 약 12만 명이 2,954억 원을 받음. 2012년 1학기보다 4만 1천명(25.6%)이 줄었으며, 대출액은 2,216억 원(42.9%) 감소함. 일반상환 학자금 대출도 취업 후 상환 학자금 대출보다는 적지만, 감소 추세임. 2018년 1학기 대출 인원은 약 5만 9천명, 대출액은 1,945억 원으로 2012년 1학기에 비해 대출 인원은 2천명(2.9%), 대출액은 75억 원(3.7%) 감소함.

◦ 대학 학부생의 등록금 대출은 감소했으나, 생활비 대출은 증가하고 있음. 2012년 1학기 995억 원에 불과하던 취업 후 상환 학자금 대출 중 생활비 대출은 2018년 1학기 1,314억 원으로 32.1% 증가했음. 일반상환 학자금 대출 중 생활비 대출도 마찬가지임. 2012년 1학기 203억 원이던 대출액이, 2018년 1학기 473억 원으로 133.1% 증가함. 등록금 부담은 줄어들었지만, 학업을 지속하기 위한 생활비 대출은 증가함.

◦ 대학원생 학자금 대출은 증가했음. 2018년 1학기 학자금 대출 인원은 4만 5,012명, 대출액은 2,247억 원임. 2012년 1학기보다 인원은 7,131명(18.8%), 금액은 400억 원(21.6%) 증가한 수치임. 연도별(1학기 기준)로 살펴보면, 2015년까지 매년 증가하던 학자금 대출은 이후 감소 추세를 보이다 2018년 다시 증가했음.

◦ 우리나라 대학원생은 세계적 수준의 등록금을 납부하고 있음. 특히 사립 대학원의 석·박사 단계에 해당하는 연간 평균 등록금은 OECD 가입국 중 미국에 이어 두번째로 비쌈.¹⁹ 그러나 국가장학금 혜택과 취업 후 상환 학자금 대출을 받지 못하고, 일반상환 학자금 대출만 받고 있음. 또한 일반상환 학자금 대출은 대출 이후 바로 이자를 납부해야 하며, 최장 거치기간이 3~4년(석사 1년차 기준, 군미필자 제외)에 불과해, 대학원생의 상환 부담은 더욱 큼.

◦ 학자금 대출(일반, 취업 후 상환)도 C학점(70점)의 성적 기준이 있음.²⁰ 국가장학금 성적 기준도 비판을 받는 상황에서 학자금 대출까지 성적기준을 내세우는 것은 과도하다 할 수 있음.

◦ 2018년 8월 말 기준, 일반상환 학자금 대출 연체 인원은 28,069명이며 연체 잔액은 1,541억 원임. 학자금 대출을 6개월 이상 연체한 신용유의자도 18,029명에 달함.²¹

◦ 일반상환 학자금 대출은 주로 취업 후 상환 학자금 대출을 이용할 수 없는 대학원생과 9분위 이상 학부생이 이용함. 이들은 국가장학금 수혜 대상에서도 제외돼 일반상환학자금 대출 연체는 계속 늘어날 것으로 보임.

4. 등록금 문제 해결을 위한 제언

1) 고등교육 재정 지원에 대한 정부의 인식 전환

◦ 국가장학금 제도는 고액의 등록금 부담을 느끼는 학생과 학부모에게 나름대로 큰 보탬을 주고 있음. 그렇지만 앞선 설문조사 결과에서도 확인하듯이 국민들은 대학생이 체감하는 등록금 부담 경감을 요구하고 있음. 이는 정부가 국가장학금을 더욱 확대해야 함을 보여줌.

◦ 그러나 교육부는 학령인구 감소에 따라 국가장학금 수혜대상 학생 수가 줄어 들어 예산을 축소 편성하고 있음. 교육부가 이런 기조를 계속 유지한다면 학령인구가 급격히 줄어들면 남는 예산으로 학생들 교육비 부담 경감 폭을 확대하는 것이 아니라 국가장학금을 일정 수준에서 유지하고 예산을 계속 삭감하게 될 것임.

◦ 이런 일이 발생하는 원인 진단이 필요함. 우리나라는 해방 이후부터 고등교육을 사립에 맡겨왔고, 교육비는 철저한 ‘수혜자부담원칙’을 유지해 왔음. 국가장학금 제도도 ‘수혜자부담원칙’은 유치한 채 국민들의 등록금 부담 완화 요구에 정치적으로 답한 것이어서 시혜적 성격이 강하다고 할 수 있음.

◦ 비록 정부가 수 조원의 국가예산을 투입하면서 등록금 부담은 일정정도 낮췄지만, 정부 의지에 따라 언제든지 국가장학금 예산이 좌우될 수 있는 것도 정부가 교육비 부담 주체가 아닌, ‘수혜자부담원칙’에 따라 학생들이 교육비를 부담하되, 정부가 일정부분을 지원해 준다는 시각에서 접근하기 때문임.

◦ 또한 정부가 국가장학금을 대학이 아닌 학생 개인에게 지급하는 것도 이런 기조가 반영된 것이며, 수 조원의 정부 예산을 투입하면서도 사립대학 개혁을 견인하지 못하고, 사립대학 당국은 재정적 어려움을 호소하며 등록금 인상을 요구하는 것도 이런 이유 때문임. 학생들의 국가장학금 체감도가 낮은 것도 고액의 등록금을 그대로 둔 채 일정 비율만을 정부가 지원하기 때문임.

◦ 국가장학금 제도가 등록금 부담 완화에 큰 역할을 하고는 있지만, 정부가 대학 공공성을 높이고 고등교육비 부담을 책임지겠다는 인식 전환을 바탕으로 시행하지 않는다면 계속 논란이 될 수밖에 없음.

◦ 국가장학금 제도가 국가가 대학 재정 지원을 확대함으로서 교육비 부담을 완화하고 대학 공공성을 높이는 토대로서 역할을 하려면 정부가 현재 부족한 국가장학금 액수와 대상을 대폭 늘리고, 더 나아가 국가장학금 제도를 바탕으로 우리나라 고등교육체제를 책임지겠다는 의지를 밝혀야 함.

◦ 그러나 정부는 국가장학금 제도에 대해 교육비 부담 완화에 초점을 두고 있을 뿐 우리나라 고등교육 공공성 확대까지는 나가지 못하고 있음.

◦ 이와 관련, 우리나라가 대학 설립 당시부터 ‘수익자부담원칙’을 차용하고, 등록금도 비슷한 수준인 미국과 일본의 현 상황을 참고할 필요가 있음. 미국은 테네시 주, 오리건 주, 미네소타 주, 켄터키 주에서는 이미 2년제 커뮤니티 칼리지 무상교육을 실시하고 있고, 2017년에는 미시간주립대가가 뉴욕 주에 이어 두 번째로 4년제 대학교 학비를 무상으로 제공하는 프로그램을 도입²²했고, 일본 정부 역시 고등교육의 무상화 실현을 위한 구체적인 제도 설계를 검토²³하면서 상환 의무가 없는 장학금 제도를 도입하고 있음.

2) 학령인구 감소로 정부의 대학 지원 확대 불가피

◦ 박근혜 정부는 학령인구 감소에 대비해 2013년 대비 2023년까지 대학 입학정원을 16만 명 감축하기로 함. 1주기인 2013~2018년 약 6만 명을 감축했으며, 나머지 10만 명은 2주기인 2019~2021년과 3주기인 2022~2023년에 감축할 것으로 예상됨.

◦ 이를 바탕으로 4년제 사립대학 입학정원(2018년 입학정원 기준)을 추산하면, 2021년 21만 9,203명, 2023년 19만 1,168명임. 2021년까지 2만 5,487명, 2023년까지 총 5만 3,522명이 감소하며, 감축 비율은 21.9%임. 재학생 수는 2021년까지 11만 278명, 2023년까지 24만 2,044명 감소해, 2023년 89만 8,490명으로 21.2% 감축됨.

◦ 입학정원 감축으로 인한 등록금수입 감소 비율 또한 20% 이상임. 재학생 수 감소에 따른 등록금수입 감소와 와 입학금 폐지에 따른 등록금 수입 전망을 추산한 결과, 2021년까지 8,861억 원이 감소하며, 2023년까지는 1조 8,367억 원이 감소해 22.7%의 감소율을 보였음.

◦ 2018년 등록금수입 수준을 유지하기 위해 등록금을 인상한다고 가정하면, 2023년까지 연간 약 4%씩 인상해야 하며, 사립대학 학생 1인당 연간 평균 등록금은 904만 원에 달할 것으로 예상됨. 계열별로는 공학과 예체능계열의 등록금이 1천만 원을 넘을 것으로 예상되며, 자연과학계열도 943만원으로 1천만 원에 육박할 것임.

◦ 우리나라의 2018년 합계출산율은 0.98명을 기록, 출생통계가 작성된 1970년 이래 최저치를 기록함. 출생아 숫자도 32만 6,900명에 불과함.²⁴ 2018년 기준 취학률과 진학률을 바탕으로 2037년 고등교육기관으로 진학하는 학생 수를 추계해 보면 22만 1,259명임.²⁵

◦ 이는 2018년 전체 사립 일반·산업·전문대학 입학정원 약 48만 명의 46%에 불과함. 물론 각 교육단계별 중도탈락 학생과 대학 진학자 중 재수생 인원이 제외되었다는 점을 감안하더라도, 학령인구 감소로 인한 대학 진학자 수의 급격한 감소는 사실임.

◦ 결국 학령인구의 급격한 감소는 대학 재정에 심각한 타격을 줄 것이고, 이를 해결하기 위해서 사립대학은 등록금을 대폭 인상할 수밖에 없음. 설사 이미 세계 최고 수준인 등록금을 대폭 인상하더라도 학령인구가 계속 감소하기 때문에 사립대학 재정 문제는 계속될 것이고 정부가 재정 지원을 확대하는 것은 불가피한 일임.

3) 대학 재정지원 확대 위한 교부금법 도입

◦ 2015년 우리나라 GDP 대비 고등교육재정 비율은 0.9%로 OECD 평균 수준인 1.1%에 미치지 못함. 고등교육단계 학생 1인당 공교육비도 OECD 평균의 64.6%에 불과함.

◦ 2018년 우리나라 GDP는 1,597조 원²⁶이며, OECD 평균 수준으로 고등교육재정을 확보하면 17조 6천억 원이 됨. 2017년 중앙정부 및 지자체의 고등교육기관 지원액은 13조 5천억 원이며, 2018년 고등교육예산이 크게 증가하지 않았음을 감안하면, 약 4조 원의 재정을 추가로 확보 할 수 있음.

◦ 추가 확보할 수 있는 약 4조 원은 2018년 등록금 부담 경감을 위한 대학 자체 노력 금액인 2.5조²⁷를 상회하는 금액으로 정부의 재정지원 만으로도 실질적인 ‘반값 등록금’을 실현할 수 있으며, 추가적인 재정지원도 할 수 있음. 대학의 자체 노력 금액은 저소득층의 장학금으로 집중 지원하도록 하면, 대학생의 등록금 부담은 크게 낮아짐.

◦ 재정지원 방식은 대학에 직접 지원해 재정 운영의 자율성을 보장해 주어야 함. 대학 스스로 특성에 따른 질적 발전을 꾀할 수 있으며, 사립대학의 책임성을 견인할 수도 있음.

◦ OECD 수준의 고등교육재정을 안정적으로 확보하기 위해서는 ｢고등교육재정교부금법｣을 도입해야 함. 관련 법안은 2004년 처음 발의되었으며 국회 임기만료로 폐기된 법안도 8개에 달함. 현재 20대 국회에서도 발의된 ｢고등교육재정교부금법안｣도 3개임.

◦ 지난해 9월, 학생, 학부모, 교직원, 교수단체가 참여한 ‘교부금법 제정 청원운동본부’가 출범했고, 이어 11월에는 사총협 정기총회에서 법 제정을 요구하기도 했으며, 12월에는 국공립대총장협의회가 ‘교부금법 제정을 통한 국립대 재정여건 개선’을 건의했음. 올해 1월 대교협에서도 ｢고등교육재정교부금법｣을 제정해 보통교부금 형태로 국공립대학을 비롯한 사립대학에도 재정을 지원해야 한다는 연구결과를 발표함.

◦ 대학 운영자뿐 아니라 대학구성원 모두가 ｢고등교육재정교부금법｣ 도입을 요구하는 만큼 법 제정을 위한 정부와 국회 차원의 노력이 절실함.

4) 정부책임형 사립대학 도입

◦ OECD 교육지표 분류에 따르면 학교 재정의 50% 이상을 정부기관이 지급하거나 학교에 속한 교사(교수) 인력들이 정부(대행)기관에서 급여를 받는 사립대학을 ‘정부의존형 사립대학’으로 구분함. 사립 중심의 기형적인 고등교육 체제를 전환하고, 학령인구 감소로 인한 사립대 재정 문제를 해소하기 위해서는 우리나라도 OECD 다수 국가처럼 국가가 고등교육에 대한 책임을 지고 대학의 공공성을 강화하는 ‘정부책임형 사립대학’ 체제로 전환해야 함.

◦ 우리나라 사립대학에 OECD 기준을 바로 적용하기 어렵다면, ‘반값 등록금’지원을 시작으로 재정지원을 확대하는 방향으로 나아가야 할 것임.

◦ 정부책임형 사립대학이 도입될 경우 사립대학 개혁도 동반되어야 함. 대한 재정지원 확대는 ‘밑 빠진 독에 물 붓기’라는 인식을 갖고 있기 때문임. 사립대학의 폐쇄적이고 비민주적인 운영과 지속된 부정·비리로 국민의 신뢰를 떨어트린 결과임. 따라서 대학 운영의 투명성·민주성을 강화하기 위한 방안을 마려해야 함.

5) 실질적 ‘반값 등록금’ 실현

◦ 국가장학금은 학부생 등록금 부담을 낮춘 성과가 있지만, 고액 등록금은 그대로이며 등록금 인상 요구는 계속됨. 대학 등록금 자체가 고액이기에 등록금을 소폭 인상할지라도 부담이 커질 수밖에 없음. 학생·학부모 교육비 부담을 근본적으로 낮추기 위해 학생 개인에게 장학금을 지급하는 방식이 아닌 실질적인 ‘반값 등록금’ 도입이 필요함.

◦ ‘반값 등록금’ 실현을 위해서는 가계 소득지표 중 하나인 처분 가능소득이나 최저생계비를 기준으로 현재 등록금의 절반 정도인 ‘표준 등록금’을 도입해 고지서 상의 등록금 액을 절반으로 낮춰야 함. 또한 ‘표준 등록금’ 도입에 따른 등록금수입 부족액은 대학에 직접 지원하고 추가적인 재정지원도 확대돼야 함.

6) 국가장학금 및 학자금 대출 제도 개선

◦ 국가장학금은 전체 학생의 69.6%만 신청하며, 42.6% 정도만 지원 받고 있음. 신청인원 대비 지급률도 61.2%에 그침. 국가장학금을 확대해 더 많은 학생이 국가장학금 혜택을 누릴 수 있도록 해야 함. 성적기준을 완화했음에도 불구하고 이로 인한 국가장학금 탈락 비율이 높음. 성적기준을 폐지 또는 대폭 완화가 필요함.

◦ 2019년 1학기 학자금 대출금리(취업 후 상환, 일반상환)는 2.2%로 2011년 4.9%에서 점차 낮아지고 있음. 그러나 2018년 11월 기준 금리가 1.75%임을 감안하면 금리를 더 낮출 수 있음. 나아가 학자금 대출 무이자 전환도 고려해야 하며, 성적기준도 폐지해야 함.

◦ 대학원생의 학자금 대출도 증가하고 있음. 학문후속세대 양성을 위해서라도 대학원생의 학비 부담 경감이 필요함. 최소한 취업 후 상환 학자금 대출이라도 받을 수 있도록 해야 함.

1. 임소현, 󰡔한국교육개발원 교육여론조사(KEDI POLL 2018)󰡕, 한국교육개발원, 2018, 65쪽. 

2. 정성민, [대교협 총회] “대학 재정난 해결 위해 등록금 인상 허용해야”, 󰡔한국대학신문󰡕, 2019.1.23. 

3. 양영유, 사립초보다 싼 사립대 등록금 10년째 꽁꽁, 경쟁력 추락, 󰡔중앙선데이󰡕, 2018.12.29. 

4. 신하영·김소연, 등록금 수입 감소→강좌·연구비 축소→경쟁력 하락 ‘악순환’, 󰡔이데일리󰡕, 2018.12.26. 

5. 김연주·주희연, 재정난 부닥친 국내 대학, 올해는 글로벌 톱10 學科 ‘0’, 󰡔조선일보󰡕, 2019.2.27. 한편, 위 기사는 등록금 동결로 대학순위가 떨어졌다는 내용이지만, 정작 인터뷰한 학자들이 한 이야기는 전혀 다른 이야기였다는 비판을 받은바 있음.(민주언론시민연합, 등록금 동결이 대학순위를 떨어뜨렸다는 조선일보, 민언련 신문 모니터보고서, 2019.2.29.) 

6. 김호경, “국민소득 감안때 사립대 등록금 年1000만원 적정”, 󰡔동아일보󰡕, 2018.11.26. 

7. 2019년 기준

8. 대학교육연구소, 생색내려 꼼수만 부린 부실한 등록금 대책, 논평, 2011.9.8. 

9. 교육부, 2019년도 예산안 주요사업비 설명자료, 2018.12.

10. 2012년 4년제 대학 등록금 인하율은 4.48%로 당시 대교협과 교육부의 등록금 인하 가이드라인 5%에도 미치지 못했음. 송민섭·조현일·김희원, 등록금 인하요구… 대학도 정부도 외면했다, 󰡔세계일보󰡕, 2012.2.29. 

11. 국회의원 김해영, 최근 3년간 국가장학금 소득분위 이의신청으로 인한 추가지급 최대 302억에 달해, 보도자료, 2018.10.23. 

12. 대학교육연구소, 고등교육재정교부금법 제정 필요성 보여준 ’19년 교육부 예산, 논평, 2018.9.6. 

13. 고액 등록금에 대한 대책 중 하나로, 2011년 고등교육법이 개정돼, 각 학교는 등록금 인상률이 직전 3개연도 평균 소비자 물가상승률의 1.5배를 초과하지 못하도록 한 등록금 인상률 상한제가 도입됨. 

14. 김영철, 「등록금 동결 정책과 고등교육의 재정 위기」, 재정학연구, 11.4, 2018, 167~212쪽 

15. 국회의원 박경미, ‘사학연금 학교부담 승인’ 제도, ‘면죄부’ 되고 있어, 보도자료, 2018.10.26. 

16. 2017년 사립대학 자산전입금(자산전입금+출연기본금 법인) 514억 원 - 4년제 사립대학 147교 대상, 교비회계 기준(※ 자료 : 대학교육연구소 DB)

17. 2017년 사립대학 기금인출수입 1조 327억 원, 기금적립 지출 1조 140억 원- 4년제 사립대학 147교 대상, 교비회계 기준(※ 자료 : 대학교육연구소 DB)

18. 교육부, ｢OECD 교육지표 2018｣ 결과 발표, 보도자료, 2018.9.10. 이와 관련 2017년 12월 발표한 ‘OECD 교육재정지표 한국자료 개선방안’에 따르면 OECD 통계작성 시 공교육비 전기이월금, 즉 다 쓰지 못하고 이월된 금액이 매년 다음해 교육재정으로 중복 산정된 것으로 나타났음. 중앙정부 및 지자체 재원 이월금 규모가 2013년 1조9230억 원, 2014년 2조2314억 원에 달함. ※ 이연희, [단독] 정부 고등교육재정 규모, 2조3000억 중복 산정, 󰡔한국대학신문󰡕, 2018.2.11.

19. OECD 가입국의 사립대학 석·박사과정 연간 평균 등록금 추정치(2015/2016년도) 석사과정(미국달러 ppp 환산액) 미국 17,084, 한국 11,426, 칠레 10,597, 호주 7,800, 일본 6,943 박사과정(미국달러 ppp 환산액) 미국 22,929, 한국 12,715, 칠레 8,510, 호주 993, 일본 5,762 1) 한국은 2016년도, 미국은 2011/12년도, 호주는 2014/15년도 자료임/※ 자료 :교육부·한국교육개발원, 『2018 OECD 교육지표』, 2018, 355쪽

20. 취업 후 학자금 상환 대출도 동일한 성적기준을 가지고 있음.

21. 국회의원 김해영, 한국장학재단 학자금대출 연체 28,069명1,541억원, 보도자료, 2018.10.30. 

22. 조성은, "美 위스콘신주립대-매디슨, 4년 학비 무상교육 도입", 󰡔머니투데이󰡕, 2018.2.16 

23. http://zcc.kr/112x88l00sz04m 

24. 통계청, 2018년 인구동향조사 출생·사망통계 잠정 결과, 보도자료, 2019.2.26. 

25. 초등학교 취학률(97.4%), 초등학교 상급학교 진학률(100.0%), 중학교 상급학교 진학률(99.7%), 고등학교 상급학교 진학률(69.7%)을 감안해 추산함. ※ 자료 : e-나라지료, 취학률 및 진학률 현황, 2019.3.25. 확인

26. 한국은행, 2018년 4/4분기 및 연간 국민소득(잠정), 보도자료, 2019.3.5.

27. 교육부, 등록금 절반 이상 지원 대학생, 올해도 확대된다!, 보도자료, 2019.2.7.