대교연 연구

2015년 5월 6일(수) 국회 의원회관에서 새정치민주연합 도종환・박주선・안민석의원, 정의당 정진후 의원, 

국회혁신교육포럼이 개최한 '수원대 등록금 반환 판결의미와 쟁점 분석 토론회'가 열렸다.

3. 이월적립금 관련 법․규정 실효성 검토 

□ 원금보존적립금과 임의적립금 분리

○ 2009년, 교육부는 ‘사립대학 적립금 조성 및 관리 운영의 투명성 강화’방안을 발표하면서 적립금 적립재원 및 사용내역에 대한 투명성 확보를 위해 교비회계를 등록금회계와 기금회계로 구분¹하고, 적립금을 원금보존적립금과 임의적립금으로 구분하여 그 세부적립목적에 부합하게 사용하도록 했음. 

○ 그러나 〈표6〉에서 보다시피 법인 및 교비 적립금의 원금보존적립금과 임의적립금의 구성비는 8.5 : 91.5로, 사립대학이 적립금의 대부분을 임의적립금으로 축적하고 있음. 따라서 원금보존과 임의적립으로 적립금을 구분한 것은 별다른 의미를 찾기 어려움.

  

□ 적립금 적립·사용계획 수립 및 관할청 보고

○ 사립대학은 ｢사학기관 재무·회계규칙｣에 따라 적립금 적립 및 사용계획을 명시한 ‘적립금 용도별 운용계획’을 교육부에 보고해야 함. 적립금 내역별로 사용(인출)액과 적립액을 구체적으로 계획함으로써 대학 수입 규모를 미리 예측하고, 무분별한 적립을 지양하기 위한 것임.

○ 그러나 대학교육연구소가 지난해 교비회계 적립금 상위 20개 대학을 대상으로 이들 대학이 교육부에 보고한 ‘2013년 적립금 운용계획’을 대학 홈페이지에 공시한 ‘2013년 교비회계 결산’과 비교․분석한 결과, 이들 대학이 실제 사용(인출)한 적립금은 계획보다 1,906억 원이 적었고(계획의 66.4%), 적립한 금액은 5,419억 원으로 계획보다 1,670억 원 많았음(계획의 144.5%). 적립금 사용계획을 사전에 수립하여 무분별한 축적을 지양하도록 했으나 실태점검과 이에 따른 후속조치가 없다보니 정책의 실효성이 떨어짐.

□ 감가상각 명목의 건축적립금 적립허용

○ 교육부는 2009년, 건물과 구축물 등 감가상각을 하고 있지 않아 과다한 건축적립금 조성 요인이 발생한다며 유형고정자산의 감가상각 제도를 도입하고, 등록금회계에서의 적립은 감가상각비에 해당하는 금액으로 제한했음. 

○ 그러나, <표7>에서 보다시피 2003년 대비 2013년 가장 많이 증가한 적립금은 건축적립금. 2003년 대비 2013년 연구적립금은 2,615억원(52.8%), 장학적립금은 1조 1,379억원(423.5%), 퇴직적립금은 24억원(3,5%), 기타적립금은 1조 1,916억원(66.4%) 증가한 것에 비해 건축적립금 증가액은 1조 8,307억원(90.6%)으로 증가액이 가장 많음. 이는 감가상각비 상당액의 적립허용이 건축적립을 하지 않던 대학까지 적립을 하도록 유도하는 등 오히려 적립금 과다축적을 조장하고 있음을 보여줌.

□ 적립금에서 투자한 유가증권의 시가평가

○ 2009년, 교육부는 ‘사립대학 적립금 조성 및 관리 운영의 투명성 강화’방안을 발표하면서 당시 대차대조표일 현재 시가가 취득가액의 1/2 이하로 된 경우에만 시가로 평가하도록 되어 있는 것을 모든 투자유가증권에 대해 평가이익과 평가손실을 시가로 평가, 결산에 반영하도록 함. 

○ 모든 투자유가증권의 투자 이익과 손실을 결산에 반영하도록 한 조치는 긍정적. 그러나 안정적으로 운영되어야 할 교육재정을 손실을 감수해야하는 증권투자에 사용할 수 있도록 허용한 것 자체가 문제라 할 수 있음. 실제로 적립금의 유가증권 투자허용 이후 막대한 손실로 교비에 피해를 입힌 사례가 끊이지 않고 있음.

○ 2012년 국회 교육과학기술위 정진후 의원이 교과부로부터 ‘2011년도 사립대학 적립금 투자손익 현황’을 넘겨받아 공개한 결과, 2011년 한 해 동안 42개 대학이 모두 5,241억 5천만원을 투자해 144억 4천만원의 손실이 발생했음. 이는 전년(2010년) 손실액 130억 5천만원에 비해 13억 9천만원이 증가한 액수임.²

□ 이월금 처리기준 마련

○ 이월금을 줄이기 위한 조치를 취한 것은 긍정적이나 시정요구를 이행하지 않았을 경우의 제재방안이 모호하여 실효성을 장담하기 어려움.

4. 제언

○ 이번 판결은 교육여건 개선을 우선에 두지 않고 과도하게 이월적립금을 축적한 사립대학에 대한 첫 사법적 판결이라 할 수 있음. 물론 재판부는 다양한 사항을 고려했기 때문에 이번 판결이 다른 대학의 소송으로 확산될 지는 미지수임. 소송여부와 별개로 교육여건에 대한 투자보다 이월적립금 축적에 집중하는 예산운용 관행이 사립대학 내에 광범위하게 자리 잡고 있는 것은 사실임. 더욱이 최근 등록금 동결로 인해 교육여건에 대한 투자가 위축될 수밖에 없다며 어려움을 호소하는 사립대학이 여전히 한편으론 이월적립금을 쌓고 있는 현실은 분명히 개선되어야 함.

○ 따라서 이번 판결을 계기로 교육부는 무분별한 이월적립금 축적을 방지할 수 있는 방안을 제시해야 함. 물론 교육부는 사립대학의 과도한 이월․적립금 축적이 불거지자 △원금보존적립금과 임의적립금 분리 △적립금 적립․사용계획 수립 및 관할청 보고 △ 감가상각 명목의 건축적립금 적립허용 △적립금에서 투자한 유가증권의 시가평가 △이월금 처리기준 마련 등의 조치를 취하고 있음. 그러나 앞서 진단한 바와 같이 실효성이 떨어지거나 미 이행시 제재방안이 부재한 경우가 대부분임. 이런 방안으로는 과도한 이월적립금 축적을 미연에 방지하기 어려움.

○ 과도한 이월적립금 축적을 방지하기 위해서는 보다 실효성 있는 개선책이 필요함. 이와 관련하여 지난 국회에서 적립금 축적을 제한하는 법안이 제출된 바 있음. 2006년에 발의한 ｢사립학교법 일부개정법률안(최순영의원 대표발의)｣, 2008년 발의한 ｢사립학교법 일부개정법률안(권영길의원 대표발의)｣가 대표적임.

○ 2006년 최순영의원 대표발의안은 ‘누적적립금을 당해 연도 대학교육기관의 운영수익의 2분의 1이상을 초과할 수 없고, 그 적립내역과 사용계획을 지체 없이 교육부장관에게 보고하도록 한다’는 것이 주요 골자이며, 2009년 권영길의원 대표발의안은 ‘사용목적이 불분명한 적립금은 해당 연도 적립금 총액의 100분의 10을 넘을 수 없으며, 적립 내역과 사용계획을 교육과학기술부장관에게 보고하도록 한다’는 것이 주요 골자임. 두 발의안 모두 적립금의 상한선을 제시하고 있음. 과다한 적립금 축적을 법률로써 엄격히 제한한다는 점에서 의미가 있으나 일률적인 상한선 제시는 대학의 자율적 재정운영을 저해한다는 논란을 야기할 수 있으므로 재고의 여지가 있음.

○ 따라서 현행 법규정을 개정하여 과도한 이월적립금 축적을 막고 대학예산이 교육여건 개선에 우선적으로 투자될 수 있도록 유도하는 방안이 필요함. 우선 등록금회계에서 건물의 감가상각비 상당액을 건축적립금으로 적립할 수 있도록 허용한 것은 금지해야 함. 등록금회계는 학생들이 내는 등록금으로 충당하는 것으로, 해당 학생들의 교육에 최우선 순위로 지출되어야 함. 따라서 대학들은 해당 연도 적립을 최대한 억제하여 학생들의 등록금 부담을 줄이고, 교육여건 개선을 위한 지출을 늘려야 함. 이렇게 볼 때 등록금회계에서는 적립금을 축적할 수 없도록 제한하는 것이 바람직함.

○ 특히 감가상각비에 대해서는 보다 근본적인 검토가 요구됨. 감가상각의 목적은 기업이 건물, 기계, 설비 등 고정자산이 일정 기간이 경과하면 사용이 불가능해지기 때문에 일정 기간이 지난 후 해당 고정자산을 재조달할 수 있도록 준비하는 데 있음. 이를 위해 고정자산의 가치(취득 원가)를 일정 기간으로 할당해 비용으로 회수하는 것임. 이같은 감가상각제를 비영리기관인 사립대학에 도입하는 것 자체가 문제임. 기업이 기존 고정자산 감가상각비를 소비자에게 부담시키는 것이라면 사립대학은 학생 등록금에 이를 전가시키는 것으로 철저한 ‘수익자 부담’논리에 따른 것이라 할 수 있음. 이에 따라 학생들은 새로운 고정자산을 취득할 때, 보유한 시설을 관리할 때, 그리고 보유한 자산이 가치를 다해 폐기될 것을 대비한 감가상각비까지 이중 삼중의 부담을 지게 되는 것이므로 감가상각비 도입은 폐지하는 것이 타당함. 감가상각비는 대학들이 외형확장에 더욱 매몰될 우려마저 안고 있음.

○ 또한, 무분별한 적립금 축적을 지양하고, 예산을 합리적으로 운영하기 위해 대학에서는 ‘적립금 운용계획’을 정확하게 수립하고 운용해야 함. ｢사학기관 재무·회계 규칙｣ 제22조의2에서 대학 적립금 적립 및 사용계획을 사전에 교육부에 보고하도록 한 것도 이와 같은 취지임. ｢사립학교법｣ 제32조의2 제4항에 따르면, 교육부장관은 대학과 학교법인의 재정상태 등을 감안하여 적립금의 적립여부·적립규모 및 적립기간 등에 필요한 조치를 할 수 있음. 따라서 교육부는 대학들이 교육부에 보고 한 적립금 운용계획과 달리 무분별하게 운용하고 있는 실태를 점검하고, 개선하기 위해 필요한 조치를 취해야 할 것임.

○ 적립금의 유가증권 투자허용은 철회해야 함. 교육부는 적립금 투자 허용 당시 ‘고등교육 재정의 획기적 확충을 위한다’고 도입 취지를 밝혔지만 정책이 도입되자마자 금융위기가 전 세계를 강타하고 금융상품에 투자한 대학들은 국내외를 막론하고 손실을 크게 입었음. 이러한 손실은 경기사정에 따라 언제든지 재현될 수 있음. 아울러 이번 수원대 판결을 계기로 교육여건이 열악할 경우 이월적립금 축적을 제한하는 행정조치를 취해야 함. 이 밖에 사학연금 교육부 승인 시 법인이월적립금 평가를 보다 강화하고, 이월적립금을 과다 보유한 대학의 경우 사학융자를 제한하는 조치 등을 고려해 볼 수 있음.

○ 한편, 무분별한 이월적립금 축적은 합리적 자료에 기초한 예산 편성으로도 상당부분 방지할 수 있음. 현재 ｢사학기관 재무·회계에 관한 특례규칙｣ 제4조 제3항에 따르면, 이사장 및 학교의 장은 전년도 추정결산 등의 합리적 자료를 기초로 하여 예산을 편성하여야 함. 그리고 대학정보공시에 공개되는 등록금산정근거에도 전년도 결산을 공개하도록 하고 있음. 그러나 실제로 전년도 추정결산에 근거하여 예산을 편성하는 대학은 아직 극소수에 불과함. 따라서 전년도 추정결산에 근거한 예산편성을 법률에 명시하여 의무화해야 함.

1. 2014년 3월,「사학기관 재무․회계규칙에 대한 특례규칙」개정하여 ‘등록금회계’와 ‘비등록금회계’로 다시 구분

2. 한국대학신문, 사립대 적립금 투자손실 중앙대 63억 최대, 2012.9.4.