대교연 연구

1. 법률안 제안이유 검토

□ 제안이유 1 : 학생 수 감소 방치 시 지방대학 존립 어려워져

◦ 대학교육연구소가 교육부의 2015년 대학 구조개혁 평가방안을 기초로 모의평가를 실시한 결과, 평균 이상 정원을 감축해야 하는 C～E등급 대학의 58.4% 지방대학으로 나타남. 반면 정원감축이 자율에 맡겨지는 최우수(A)등급의 61.5%는 수도권 대학으로 채워질 것으로 예상됨.

◦ 그 결과 향후 구조개혁 3주기 동안 감축될 사립대학 입학정원의 63.6%는 지방대학에서 감축돼 2014년 41.1%였던 수도권 사립대학 입학정원 비율은 2023년 43.6%까지 상승할 전망임.

◦ 즉, 법률안 제정을 통한 대학 구조개혁 방식 또한 여전히 지방대학 중심의 구조조정을 벗어나지 못할 상황.

□ 제안이유 2 : 대학 경쟁력 강화와 교육의 질 제고

◦ 법률안은 ‘대학 교육의 질적 향상’과 ‘국가경쟁력 강화’를 목적으로 밝히고 있지만, 교육의 질 제고를 위한 조치보다는 학교법인의 자진 해산을 유도하기 위한 재산 처분 특례에 초점이 맞춰져 있음.

◦ 대학 구조개혁 평가 또한 대학 경쟁력 강화와 교육의 질 제고와는 거리가 멂. 우선, 대학 구조개혁 평가는 전체 대학 교육의 질 개선을 위한 목표 없이 ‘전국 평균값’을 기준으로 대학을 평가함으로써 현행 법정 기준마저 무력화 하고 있음.

◦ 그 결과, 우리 연구소가 진행한 모의평가 결과 A등급을 획득할 것으로 예상되는 사립대학(13교) 가운데 전임교원 확보율(의학제외, 2014년 기준)이 법정 기준을 충족한 대학은 한 곳도 없었음. 오히려 전임교원 확보율이 100% 이상인 대학의 값은 극단 값으로 평균 산출 시 제외됨.

◦ 한편, 최하위 2개 대학을 제외하고 ‘1등’과 ‘141등’간 점수 격차는 8.3점에 불과했음. 0점대 점수 차이로 등급이 구분될 수밖에 없는 상황인 것. 이 같은 평가로 등급별 차등 구조조정을 감행하는 방식은 교육여건 개선을 위한 지향은 없이 소모적인 경쟁만 가속화 시킬 우려가 큼.

◦ 대학의 정원 감축이 ‘교육의 질 제고’로 이어지기 위해서는 정부의 재정지원과 사립대학 개혁이 반드시 병행되어야 함. 하지만 법률안에는 이를 위한 내용이 전무함.

2. 법률안 주요 내용 검토

□ 대학 평가 및 구조개혁 관련

◦ 법률안 제6조 제1항은 “대학 평가는 대학의 자율성을 보장할 수 있도록 실시되어야”하며 “객관적이고 전문적인 방법을 통하여 결과의 신뢰성과 공정성을 확보할 수 있도록 실시되어야 한다”고 대학 평가의 기본원칙을 밝히고 있음.

◦ 그런데 동 법률안에 따르면, “대학 평가”란 대학의 발전을 위하여 대학에 관한 △발전계획 △교육여건 △교육과정 및 운영 △대학 및 학교법인의 운영 △대학의 특성화 △그 밖에 대통령령으로 정하는 사항에 대하여 종합적으로 실시하는 평가를 말함(제2조 제3호).

◦ 교육부장관은 대학 구조개혁 및 교육의 질 제고를 위하여 대학평가위원회의 심의를 거쳐 대학을 평가할 수 있으며, 그 결과를 대학에 대한 행정적․재정적 지원에 활용할 수 있음(제5조). 또한 대학 평가의 결과 필요하다고 판단되는 경우 대학구조개혁위원회의 심의를 거쳐 △학생정원 감축․조정 △정부 재정지원의 제한 등을 명령하거나 조치할 수 있으며, 대학 평가 결과 연속하여 2회 이상 최하위 등급의 평가를 받은 대학의 학교법인에 대하여는 대학 폐쇄 또는 학교법인 해산을 명령할 수 있음(제17조).

◦ ‘대학의 자율성 보장’을 평가의 기본원칙으로 내세우면서 대학이 자율적으로 운영할 대표적 사안인 ‘교육과정’ 까지 평가 대상으로 삼고, 평가 결과에 따라 재정지원 제한과 정원 감축 더 나아가 대학 폐쇄 및 학교법인 해산까지 가능하도록 하는 것은 논리적으로 앞뒤가 맞지 않음.

◦ 더구나 교육부가 확정한 ‘2015년 대학 구조개혁 평가 지표’를 보면, 대폭적인 정원 감축과 정부 재정지원 제한 조치를 받게 되는 D․E 등급 대학을 선별하는 1단계 평가항목은 △교육여건 △학사관리 △학생지원 △교육성과 영역임. 즉, 법률안에 규정된 ‘학교법인의 운영’은 평가 항목에 포함시키지 않고, 대학의 자율적 운영사항이어야 할 ‘학사관리’ 영역의 평가 비중만 높아짐.

◦ 그 결과 최근 여러 대학에서 대학구성원들의 반발에도 불구하고 일방적인 학사개편을 추진하면서 소모적인 갈등과 분규가 발생하는 등 부작용이 양산되고 있음.

◦ 한편 이번 법률안은 이전에 김선동 의원과 민병주 의원이 대표 발의한 「사립대학 구조개선의 촉진 및 지원에 관한 법률안」이 법률 적용범위를 ‘사립대학’으로 한정했던 것과 달리 구조개혁 대상 범위를 국․공립대학까지 확대함.

◦ 하지만 지금도 우리나라 국․공립 대학의 비중은 15%(2014년 입학정원 기준)에 불과함. 이런 상황에서 기계적 형평성 논리에 얽매여 국․공립대학 규모를 추가적으로 감축하는 것은 고등교육의 공공성 차원에서 문제가 있는 만큼 재고가 필요함.

□ 대학 구조개혁에 관한 특례 관련

1) 잔여재산처분 방식

◦ 법률안은 자발적으로 해산하는 학교법인은 그 잔여재산의 전부 또는 일부를 △공익법인 △사회복지법인 △직업능력개발훈련법인 △평생교육시설을 운영하는 비영리법인으로 전환 또는 출연하거나 △학교법인의 기본재산액의 1/3 이상에 해당하는 재산을 해당 법인의 기본재산으로 출연 또는 기증한 자 중 생계가 곤란한 자에 대한 생계비·의료비 및 장례비의 지급 또는 △잔여재산처분계획서에서 정한 자에게로 귀속할 수 있도록 함(제23조).

◦ 대학만 폐지하는 경우에도 폐지 대학의 교육용 기본재산을 수익용 기본재산으로 용도 변경하여 1회에 한해 법인 해산 시와 동일한 방식으로 처분할 수 있음(제27조).

◦ 우선, 잔여재산을 학교법인 등 교육 사업에 귀속하는 방식은 이미 현행 사립학교법 상 가능하고, 공익법인, 사회복지법인, 직업능력개발훈련법인, 평생교육시설을 운영하는 비영리법인으로 전환하거나 출연하는 방식을 법률안에서 별도로 명시하고 있는데도 ‘잔여재산처분계획서에서 정한 자에게로 귀속’할 수 있는 방법을 추가로 규정하는 것은 민법 상 재단법인이나 ‘비영리’ 범위를 넘어서는 재산 처분 가능성을 둔 것이라고밖에 볼 수 없음.

◦ 또한「근로자직업능력 개발법」에 따르면, 비영리법인으로 설립한 직업능력개발훈련법인은 「민법」 상 법인 해산사유에 해당하지 않더라도 ‘영리를 목적으로 하는 지정직업훈련시설로 전환’하려는 경우 고용노동부장관의 허가를 받아 해산할 수 있으며, 이 때 잔여재산 전부 또는 일부를 ‘잔여재산처분계획서에서 정한 자’에게 귀속할 수 있음.

◦ 다시 말해, 사립대학들이 ‘자발적 퇴출’을 선택하면 사실상 영리 시설로의 전환도 가능하게 되는 것임. 이는 ‘비영리성’을 기본으로 하는 고등교육체제의 근간을 흔드는 문제임.

◦ 평생교육시설을 운영하는 비영리법인으로 전환 또는 출연하는 방식 또한 관할청의 관리․감독이 제대로 이뤄지지 않고, 설치와 폐쇄가 용이해 ‘퇴출 사립대학’들의 편법적 재산 운영 방식으로 악용될 우려가 큼.

◦ 2014년 7월말 현재 비영리법인이 설치․운영하고 있는 평생교육기관은 총 394개에 달함. 학력인정 평생교육시설의 설치․운영을 위해서는 일정 기준 이상의 요건을 갖추거나 교육부 인가가 필요하지만, 학력 미 인정 평생교육 시설은 교육감 또는 교육부장관에 등록 또는 신고, 보고만 하면 설치가 가능하기 때문임.

◦ 설치가 쉬운 만큼 폐쇄도 쉬워 학력 인정 시설이 아닌 이상 학습자로부터 받은 학습비 반환 등의 조치와 함께 관할청에 통보만 해도 폐쇄가 가능함. 그 결과 2008년부터 2014년 7월말까지 6년 반 동안 전체 평생교육기관(394개, 2014년 7월말 현재)의 25.6%에 달하는 101개가 폐쇄됨. 하지만 학력 인정 시설이 아닌 이상 폐쇄 시 재산 처리 방법 등을 제출하고 관할청의 인가를 받을 필요도 없기 때문에 폐쇄 이후 재학생 및 잔여재산 처리 현황 파악이 매우 허술한 상황임.

◦ 잔여재산을 공익법인 또는 사회복지법인에 출연할 수 있도록 하는 방식에 대해서도 여러 가지 문제가 제기돼 왔음. 우선, 해산한 학교법인을 공익법인이나 사회복지법인으로 전환하게 되면 ｢상속세 및 증여세법｣에 따라 상속세와 증여세를 면제받은 상태에서 사실상 재산을 환원 받을 수 있음. 더구나 법률안은 잔여재산을 2025년 12월 31일 이전에 ‘잔여재산처분계획서에서 정한 자’에게 귀속시키는 경우 해당 학교법인에 대하여는 출연재산을 직접 공익목적사업 등에 사용하지 않는 경우 등에 있어서도 증여세를 부과하지 않도록 ‘공익적 목적에 위배되는 특례’까지 규정(제25조)하고 있음.

◦ 또한 공익법인이나 사회복지법인은 출연자 또는 이사와 친․인척 등 특별한 관계에 있는 사람을 법인 이사회 이사 현원의 1/5까지 구성할 수 있고, 법인 직원에 대한 규정은 그나마도 없기 때문에 마음만 먹으면 지속적으로 재단을 관리할 수 있음. 이 때문에 공익법인 등이 상속이나 증여의 수단으로 악용된다는 비판이 끊이지 않고 있음.

2) 잔여재산처분 한도 등

◦ 이렇게 처분 가능한 잔여재산의 범위는 법인의 순자산가액에서 △재적 중인 학생의 등록금 환불액 △교직원의 해당학기 인건비 부담액 △퇴직 교직원의 명예퇴직수당 또는 보상액 △면직 교직원의 생계안정·재취업 및 직업훈련 등의 비용 △국가예산으로 구입한 재산에 해당하는 금액을 공제한 금액 이내로 함(제24조).

◦ 대학만 폐지하는 경우에는 수익용 기본재산으로 용도 변경한 폐지 대학의 교육용 기본재산 순자산가액에서 위와 동일한 금액을 공제한 금액의 1/2 이내를 처분 한도로 함(제27조).

◦ 뿐만 아니라 학생정원 감축으로 발생한 유휴 교육용 기본재산은 법인의 교비 보존 없이 수익용 기본재산으로 용도 변경할 수 있도록 함(제26조).

◦ 하지만 2003년 대비 2013년 사립(전문)대학 학교자산 증가에 대한 법인기여도를 분석한 결과, 총자산 증가 대비 법인기여도는 14.2%, 교육용기본재산 증가 대비 법인기여도는 9.2%에 불과했음. 즉, 사립(전문)대학 법인은 자신들의 돈으로 학교자산을 불려온 것이 아님.

◦ 또한 아직 정확한 산출은 불가능하지만, 법률안을 바탕으로 일정한 가정 아래 사립(전문)대학의 잔여재산 처분 한도액을 추정해보면 <표1>과 같음.

◦ 요컨대 ‘자발적 폐교’ 가능성이 높은 이른바 ‘퇴출후보군’ 대학(94개교)을 대상으로 볼 때, 이 중 대학만 폐지하게 되는 사학법인(36개 법인, 40개교)이 처분할 수 있는 잔여재산은 최소 4천 5백억원에서 최대 1조원에 달함(대학 당 113억원～266억원). 이들 폐지 대학의 기본재산 가운데 법인에서 출연한 재산이 약 8천억원으로 계상돼 있는 점을 감안하면, 법령에 설립자기본금을 잔여재산 처분한도의 최대치로 규정하지 않는 이상 법인이 출연한 재산보다 많은 재산을 환원 받을 수 있는 셈.

◦ 법인을 해산하는 대학(54개교)이 처분할 수 있는 재산은 더욱 많아 최소 1조 8천억원에서 최대 4조 7천억원에 달함. 대학(법인)당 최소 337억원에서 최대 865억원에 이르는 규모임. 이들 대학 법인의 설립자기본금이 약 1조 2천억원인 점을 감안하면, 설립자기본금을 잔여재산 한도의 최대치로 한정하더라도 학교법인 출연재산보다 더 많은 재산을 처분할 수 있는 것. 이 같은 제한마저 두지 않는다면 출연재산의 4배에 달하는 재산을 돌려받게 돼.

◦ 이렇게 되면 사학법인들이 대학을 유지․발전시키기 위한 방안을 모색하기 보다는 손익계산을 통해 ‘자발적 퇴출’을 선택할 가능성을 배제하기 어려움. 또한 퇴출을 염두에 둔 사학운영자들이 돌려받을 재산을 확대하기 위해 교육여건 개선에 더 이상 투자하지 않고, 적립금을 축적하거나 토지․건물 등 기본재산을 확보하는 데에만 힘쓸 우려도 큼.

3. 결론

□ 목적에 부합하지 않는 입법

◦ 입법 정책을 판단하는 가장 중요한 요소는 ‘정책적 목적을 달성하는데 있어 입법이 적정한 수단이냐’하는 점일 것임. 그런 면에서 볼 때 「대학 평가 및 구조개혁에 관한 법률안」은 제안 이유에서 밝히고 있는 △지역 간 균형발전 △대학의 경쟁력 강화 △교육의 질 제고를 실현할 수 있는 내용을 전혀 담고 있지 못함.

◦ 향후 학령인구 감소 상황 속에서 지방대학이 입을 타격을 완화하기 위해서는 수도권 대규모 대학 정원 감축을 위한 정책 마련이 필요함. 법률안 제정으로 전체 대학 평가를 통해 구조개혁을 추진하는 방식은 투여하는 예산이나 행정력에 비해 지방대학 타격 완화 효과도 크지 않을뿐더러 대학의 왜곡된 경쟁 확산 등 부작용이 너무 큼.

◦ 또한 학생등록금 이외의 수입이 거의 없는 우리나라 사립대학 재정 현실에서는 대부분 대학이 등록금수입 감소를 이유로 교직원 고용조건을 후퇴시키고, 교육 투자를 최소화하는 방향으로 생존전략을 수립하기 쉬움. 따라서 우리나라 고등교육 경쟁력 제고를 위해서는 정원 감축에만 초점을 맞출 것이 아니라 향후 학령인구 감소에 따라 나타나게 될 대학의 변화를 예측하고, 재정지원 확대와 사립대학 개혁 방안 등을 종합적으로 마련해 나가야 함.

□ 사학법인 잔여재산처분 ‘특혜’ 보장하기 위한 입법

◦ 현행 고등교육법과 사립학교법에 따르면, 교육부장관은 학교가 시설, 설비, 수업, 학사 등에 관하여 교육 관계 법령 또는 이에 따른 명령이나 학칙을 위반하면 기간을 정하여 학교의 설립자·경영자 또는 학교의 장에게 그 시정이나 변경을 명할 수 있고, 대학이 이를 이행하지 않으면 그 학교의 학생정원 감축, 학과 폐지 또는 학생 모집정지 등의 조치를 할 수 있음(고등교육법 제60조). 학생정원 감축 등 행정처분의 세부기준도 마련돼 있음(고등교육법시행령 제71조의2 및 [별표4]).

◦ 또한 학교가 정상적인 학사 운영이 불가능한 경우에는 해당 학교의 학교법인에 대하여 학교 폐쇄를 명할 수 있고(고등교육법 제62조), 학교법인이 설립허가조건을 위반하거나 목적의 달성이 불가능한 때에는 법인 해산을 명할 수 있음(사립학교법 제47조). 이 때 해산 학교법인의 잔여재산은 합병 및 파산의 경우를 제외하고는 정관으로 귀속한 자에게 귀속되며, 이에 따라 처분되지 않은 재산은 국고에 귀속됨(사립학교법 제35조).

◦ 요컨대, 현행법에 따라서도 교육부는 대학에 행정조치의 일환으로 정원감축 등 일정한 구조조정 조치를 취할 수 있고, 학교 폐쇄 및 법인 해산을 명할 수 있음. 물론 현행법상 부족한 부분이 있지만, 이는 관련 법령 개정을 통해 정원감축 기준을 확대․강화하고, 학교법인 해산 및 학교 폐쇄 사유와 절차를 보다 명확히 규정하는 방식으로 해결할 수 있음.

◦ 박근혜 정부의 구조개혁 1주기(2014～2016년) 정원감축 목표(4만명) 또한 2014년 교육부 재정지원사업과 연계해 확정된 2015～2016학년도 대학별 정원감축 계획(3만 5,507명)만 보더라도 거의 달성된 상황임.

◦ 다시 말해, 정부가 전체 대학을 획일적인 평가로 등급화하고, 이를 통해 정원을 감축하거나 대학을 폐쇄시키고자 하지만 않는다면 현행법을 보완하는 방식으로도 충분히 정책을 구현할 수 있음. 그럼에도 불구하고 본 법률안을 제정하는 것은 결국 사학법인들에게 잔여재산 처분 ‘특혜’를 보장해주기 위한 것이라는 비판을 피하기 어려움.