대교연 연구

학생 수(재적생)

◦ 우리나라 대학정원 정책은 △자유방임기(1945년~1960년) △정원 억제 기조 속에 경제개발계획에 따른 수급 조절기(1961년~1980년) △졸업정원제 시행에 따른 양적 확대와 입학정원제로의 환원에 따른 조정기(1981년~1988년) △정원 자율화기(1989년~2002년) △정원 감축기(2003년~) 등으로 구분할 수 있다.

1. 전체 재적학생 수 현황

◦ 해방 당시 우리나라 대학생(재적생) 수는 1만6천여 명에 불과했으나, 1960년에 10만8천여 명으로 급격히 증가했다. 박정희정권은 1961년 ‘교육에 관한 임시특례법’을 공포하고, 이에 근거한 ‘학교정비기준령’을 공포해 전국 대학 정원을 문교부장관이 책정하도록 강력한 통제정책을 폈다. 아울러 교육시설과 교원 수가 ‘대학설치기준령’ 기준에 미달할 경우 미달 비율을 적용해 정원을 감축토록 했다.

◦ 그러나 박정희정권은 경제개발5개년계획을 추진하면서 산업분야별로 선별적으로 정원을 확대했고, 교육대학과 실업고등전문학교, 전문대학 등을 발족시켰다. 그렇지만 전체적인 정원 정책은 통제 및 억제 기조가 유지되면서 1970년대 후반 들어 대졸자 공급 부족현상이 발생했다. 이에 따라 1979년 서울 소재 9개 대학의 지방 분교를 설치하는 등 대학 정원을 대폭 확대했다. 그 결과 대학생 수는 1970년 19만2천여 명에서 1980년 61만1천여 명으로 급격히 늘어난다.

◦ 급격한 증원에도 불구하고 당시의 대학 정원은 고등교육에 대한 대중의 수요를 충족하지 못했다. 이에 따라 대학 지원자가 급증하고 과열과외와 입시경쟁 심화, 재수생 누적 등의 문제가 발생했으며, 만성적인 사학 부정비리도 계속 됐다.

◦ 전두환정권은 문제 해결 방안의 하나로 졸업정원제를 실시한다. 입학시 졸업정원보다 대학은 30%, 전문대학은 15%를 더 선발하되 재학기간 중 정원 외의 학생을 강제 탈락시키는 제도다. 이에 따라 7만여 명의 입학정원이 확대되었다.

◦ 아울러 전두환정권은 졸업정원제와 별도로 대학입학정원을 확대했고, 2년제 대학이던 방송통신대학에 학사과정을 개설하는 한편 학생 수를 대폭 확대했으며, 2년제이던 11개 교육대학을 1984년까지 4년제로 개편했다. 1980년 61만1천여 명에 불과하던 대학생 수는 1985년 136만6천여 명까지 늘어났다.

◦ 대학졸업정원제는 1987년 폐지되고 1988년부터 입학정원제로 환원되면서 크게 팽창됐던 대학정원은 조정기로 접어든다. 1985년~1990년 사이에 전체 대학생 수는 20여만 명 증가하는 것에 그쳤다.

◦ 노태우정권은 ‘대학 자율화’ 확대 차원에서 1989년 11월 ‘대학별 입학정원’을 ｢대학학생정원령｣에 세부적으로 명시했던 것을 ‘문교부장관이 관계 중앙행정기관의 장과 협의해 정하는 것’으로 개정했다. 하지만 대학 정원 책정의 권한이 여전히 정부에 있어 실질적인 정원 자율화는 이뤄지지 않았다.

◦ 대신 노태우정권은 1990년부터 교원, 교육여건, 수익용기본재산 등 교육여건을 반영하되, 전임교원 확보율이 60% 미만인 대학은 정원 증원 대상에서 제외하기로 했다. 그러나 노태우정권은 이공계 육성을 위해 '수도권정비계획법시행령'을 개정해 1992년부터 수도권 대학 이공계학과 정원은 매년 2천 명씩 증원시켰다.

◦ 대학 정원 자율화는 1993년 문민정부가 등장하면서부터 본격적으로 시행된다. 대학 정원 확대를 대선 공약으로 내걸었던 김영삼대통령은 1994년 12월 대학의 정원 책정 권한을 단계적(포괄승인제, 교육여건연동제, 완전자율화)으로 대학에 일임하겠다는 내용의 ‘대학 정원 자율화 추진 계획’을 발표했다.

◦ 대학 정원 자율화는 국민의정부에 들어서도 계속됐는데, 정부는 1998년 ｢대학학생정원령｣을 폐지하고 ｢고등교육법 및 동법 시행령｣을 시행하면서 ‘학생정원에 관한 사항은 대통령령이 정하는 범위 안에서 학칙으로 정’하게 했다. 대학 정원 조정 권한이 ‘정부’에서 ‘대학’으로 넘어간 것이다.

◦ 이에 따라 대학 학생 수는 기하급수적으로 증가했다. 1990년 전국 대학생 수가 158만여 명에 불과하던 것이 1995년 221만여 명을 넘어 2000년에는 313만여 명으로 2배 가까이 늘었다.

◦ 그러나 문민정부에서 이미 ‘2003년부터는 대학 입학정원이 고졸자 수보다 많아질 것이라고 예상’한 상황에서 정원을 계속 늘리는 것은 불가능했다. 대학 정원 감축이 본격적으로 거론된 이유다.

◦ 노무현정부는 2004년 ‘정원 감축 등 자체 구조조정 대학에 대한 인센티브 부여’를 제시하면서 대학의 자체 구조조정을 처음으로 유도하기 시작했다. 노무현정부는 더 나아가 2005년부터 정부 차원에서 대학 구조개혁의 일환으로 재정지원 사업과 연계한 입학정원 감축을 본격화했다. 2005년 320여만 명에 이르던 학생 수가 미약하나마 2008년 317여만 명으로 줄어들었다.

◦ 그러나 이명박정부는 노무현정부와 달리 정원 자율화 기조를 더 강화했다. ‘2009학년도 대학 정원조정 계획’의 정책 기본 방향의 첫 번째로 ‘대학정원 자율화 정책기조의 강화’가 제시됐다. 그러면서 국립대학은 ‘대학 자율 구조조정 유도’를, 사립대학은 ‘부실대학의 자발적 퇴출 촉진’을 기본 방향으로 삼았다.

◦ 2009년부터 학생 수가 늘기 시작한 것은 사이버대학이 2009년부터 고등교육법 적용 대학으로 전환되면서 통계에 포함됐기 때문이다.(<그림-1> 참조)

2. 설립별 재적학생 수 현황

◦ 우리나라 대학생 수 변동 현황에서 특징적인 것은 해방 이후 지난 60여년간 국공립대학생 수가 한번도 100만 명을 넘지 못했다는 점이다. 해방 당시에는 국공립대학생 수가 1만2천여 명으로 4천여 명이던 사립보다 많았으나, 이내 역전돼 1960년대부터 사립대학 학생 수가 기하급수적으로 늘어나게 된다. 이는 정부가 대학교육을 전적으로 사학에 의존한 결과다.

◦ 특히 국공립대학 학생 수는 2000년 87만2천여 명을 정점으로 점점 감소해 2012년 현재 79만2천여 명에 불과하다. 반면, 사립대학 학생 수는 1990년 110만9천여 명으로 100만명을 넘은 이래 2000년 200만 명을 넘었고, 계속 증가하다가 2008년 잠시 줄었다가 다시 증가해 2012년 현재 256만1천여 명에 이른다.(<그림-2> 참조)

3. 대학·전문대학·교육대학·산업대학 재적학생 수 현황

◦ 대학생 수 현황에서 방송통신대학과 사이버대학을 제외한 전문대학, 대학, 산업대학, 교육대학 학생 수 현황을 비교하면 보다 구체적인 변동 사항을 확인할 수 있다.

◦ 전문대학은 공식 출범 직후인 1980년 16만5천여 명에 불과(전문대학은 1979년 공식 출범했으며, 이전에는 초급대학, 실업고등전문학교, 전문학교 등으로 설치 운영됨)했으나, 2000년 91만3천여 명으로 크게 증가했다. 그러나 2000년 이후 대학 구조조정이 본격화돼 4년제 일반대학에 통폐합되거나 동일법인 4년제 대학에 흡수 통합되면서 그 수는 점차 줄어 2012년 현재 77만여 명까지 낮아졌다.

◦ 1982년 개방대학으로 출범한 산업대학 역시 1985년 2만여 명에서 2005년 18만9천여 명까지 학생 수가 증가했으나, 이후 국공립대학간 통폐합과 일반대 전환 등으로 점차 줄어들어 2012년 현재는 9만6천여 명 밖에 남지 않았다. 2012년 현재 산업대학이 2개 밖에 남지 않아 산업대학 자체가 사라질 가능성도 있다.

◦ 교원 양성 계획에 따라 정부가 정원을 통제하는 교육대학은 1995년 처음으로 학생 수가 2만 명을 넘어서고, 2007년 2만6천여 명까지 증가했다가 이후 감소세로 돌아서 2012년 현재 1만9천여 명까지 낮아졌다.

◦ 반면 대학은 1990년 100만 명을 넘은 이래 단 한번도 학생 수가 줄어든적 없이 계속 증가했다. 특히 2000년대 들어 대학 구조조정이 본격화되었지만, 대학 학생 수는 오히려 증가한 것이다. 이는 대학 구조조정이 주로 산업대학과 전문대학 대상으로 일어나고, 이들 대학이 4년제 일반대학에 통합되거나 대학 자체를 일반대학으로 전환했기 때문이다. 대학 구조조정이 4년제 일반대학 학생 수 변동에는 전혀 영향을 미치지 않았음을 보여준다.(<그림-3> 참조)

◦ 정부의 대학 구조조정 결과, 대학, 전문대학, 교육대학, 산업대학의 학생 수는 2005년 292만7천여 명을 정점으로 2008년 290만1천여 명으로 점차 줄어들기 시작한다. 비록 정부 구조조정 과정에서 4년제 일반대학 학생 수가 증가했다고는 하나, 전문대학, 산업대학, 교육대학 학생 감소 폭이 워낙 컸기 때문이다.

◦ 이 시기 학생 수가 줄어든 이유는 노무현정부가 2004년 12월 '대학 구조개혁 방안'을 발표하면서 국립대 입학정원을 2009년까지 통폐합 등을 통해 15%를 감축키로 하고, 이 실적을 교원 배정 및 재정지원 사업과 연계하기로 했으며, 사립대학 역시 입학정원 10%를 감축한 대학만 구조개혁 재정지원 사업에 참여케 한 결과로 풀이된다.
 

◦ 그러나 감소하던 학생 수는 2009년 이후 다시 증가하게 된다. 전문대학과 산업대학 학생 수는 계속 줄어들고 있지만 4년제 일반대학 학생 수가 계속 증가했기 때문이다. 이에 따라 대학, 전문대학, 산업대학, 교육대학 학생 수는 2008년 290만1천여 명이었다가, 2009년 291만1천여 명으로 증가하고 이후에도 계속 증가해 2012년 현재 298만8천여 명까지 증가했다.

◦ 4년제 일반대학 증가 원인에 대해서는 구체적인 분석이 필요하지만, 학령인구의 일시적 증가와 정부의 충원율 평가 반영 등에 따른 대학의 충원율 확대 노력, 일부 대학의 신설 및 개편 그리고 2008년 세계 경제 위기 이후 졸업 유예를 신청한 학생들의 증가 등 다양한 요인 때문으로 풀이된다.(<그림-4> 참조)

◦ 대학, 전문대학, 교육대학, 산업대학의 설립별 학생 수 변동 현황을 보면, 앞에서도 설명했듯이 국공립 학생 수는 2005년과 2006년 55만2천여 명을 기점으로 계속 줄어드는 추세인 반면, 사립대학은 2005년 237만4천여 명을 기점으로 점차 줄어들다가 2009년부터 다시 증가해 2012년 현재 245만여 명으로 역대 최고 수치를 기록하고 있다.(<그림-5> 참조)

<표> 연도별 고등교육기관 재적학생 수 현황