대교연 연구

7월 23일, 여·야 합의로 만든 대안 법률로 ｢사립대학의 구조개선 지원에 관한 법률(이하 사학구조개선법)｣이 국회에서 통과됐다. 학령인구가 감소하는 상황에서 사립대학을 대상으로 재정진단을 실시해 ‘경영위기대학’을 선정하고, 구조개선을 유도한다는 것이 골자다. 대학의 자발적 퇴출을 유도하겠다는 명목으로 논란이 되어 온 ‘해산정리금’ 지급 방안도 포함됐다. 법 유효기간은 2035년까지다.

학령인구 감소 대응 기회 놓치고, 교육 공공성 훼손한 법률 제정

사학구조개선법이 발의된 지는 오래됐다. 2010년 국민의힘 전신인 한나라당 김선동 의원이 대표발의한 것을 시작으로 유사 법률이 14건 발의됐다. 이들 법안의 내용이 2004년 노무현정부 시절 법무법인 태평양이 교육부 정책연구를 통해 제시한 ‘사립대학구조개선의 효율적 추진 및 지원에관한 법률(안)’과 유사하다는 점을 감안하면 20여 년 전부터 사학퇴출 유도방안이 논의된 셈이다.

그동안 관련 법안이 통과되지 못한 핵심적 이유는 사립대학 재산의 일부를 설립‧운영자에게 돌려주는 방안이 학교 재산에 대한 사적 소유권을 인정함으로써 교육의 공공성을 훼손한다는 점이었다. 헌법재판소 역시 “학교법인은 설립자가 재산을 출연하고 설립 목적이 명시된 정^​관을 작성함으로써 설립자와 별개의 법인격을 가지게 된다”며 이런 주장을 뒷받침해 주었다.¹⁾ 또한 ‘부실대학 꼬리자르기식’ 방안으로는 학령인구 감소에 대응할 수 없다는 점도 주요 이유였다.

그러나 역대 정부와 정치권은 이러한 우려를 불식시키지 못한 채 지방 중·소규모 대학의 정원감축과 퇴출을 유도하는 방식으로 학령인구 감소에 대응해왔다. 법률 제정을 두고 논란을 겪는 사이 만 18세 학령인구는 2004년 63만명에서 2024년 44만명으로 20만명 가량 줄었다. 전체대학 구조개혁 차원에서 정원 정책을 수립해 학령인구 감소에 대응해야 했을 시간에, 사학 운영자에게 잔여재산을 돌려주는 것을 전제로 한 ‘부실사학 퇴출’ 방안에 매달리면서 골든타임을 놓친 셈이다.

수 차례 법안을 검토하면서도 이 법안이 통과되면 얼마만큼의 폐교를 유도할 수 있을지, 학령인구 감소에 효과적으로 대응할 수 있는지 등에 대한 변변한 연구 결과물조차 내놓지 못했다. 이 법 제정을 요구했던 사학 법인 관계자들과 정부, 정치권 모두가 무책임했다. 이 법 시행으로 학령인구 감소에 제대로 대응하지 못했을 때 또다시 추가 ‘혜택’을 요구할 것 아닌가.

사학구조개선법, 해산정리금 지급 및 대학구성원 보호 등 우려 돼

우리 연구소와 교육 관련 단체가 주장해 온 바와 같이 이 법 통과 이후 부작용이 우려된다. 법안은 학교법인이 잔여재산의 일부를 공익법인 또는 사회복지법인으로 출연할 수 있도록 허용하고 있다. 그러나 지역사회의 공익법인과 사회복지법인에 대한 수요가 면밀히 검토되지 않았기 때문에 사립대학이 대거 전환할 경우 과잉공급이 초래될 수 있다.

‘해산정리금’은 교육의 공공성을 훼손하는 독소조항이다. 해산정리금 지급 범위를 ‘설립자기본금과 잔여재산귀속분의 15% 중 적은 금액’으로 제한을 뒀으나, 사립대학 결산서 상의 설립자기본금이 설립자 등이 실제 투자한 금액이라고 단언하기 어렵다. 2010년부터 관련 규칙을 개정해 설립자 등의 기여분을 ‘설립자기본금’으로 기재하도록 했지만 설립한지 오래된 대학의 경우 출연 재산에 대한 증빙 서류가 부재하거나, 부실할 수 있다. 또한 과거 학교건물 및 토지 등이 포함됐을 가능성도 있어 순수한 설립자 기여분이라고 보기 어렵다. 지금으로서는 대학설립준칙주의 이후 설립대학 즉, 설립자 출연금이 명시된 대학설립인가 서류를 확인할 수 있는 대학 정도만 설립자의 기여도를 확인할 수 있는 정도다.

대학구성원 보호 방안도 우려스럽다. ｢학교법인 청산업무 가이드｣에 따르면 청산 과정에서 교직원 체불임금은 특별법상 1순위 채권에 속한다. 하지만 ‘3개월 임금과 3년간 퇴직금’만이 1순위에 해당되고, 그 이상의 임금과 퇴직금은 4순위다. 이마저도 기본재산이 원활하게 매각되어야만 변제할 수 있다. 앞서 폐교한 사립대학 사례에서 알 수 있듯이 학생모집이 어려운 사립대학은 접근성이 떨어지는 곳에 위치한 경우가 많아 재산매각이 어렵다. 자산매각이 지연될 경우, 사학진흥재단이 융자 사업을 통해 체불임금 등을 우선변제한다지만 법률 통과로 해산 사립대학이 다수 나타난다면 예산을 감당하기 쉽지 않을 것이다. 또한 편입학을 포기한 재학생에게 위로금을 지급하고, 교직원에게 면직보상금(또는 퇴직위로금)을 지급토록 했는데, ‘잔여재산 범위에서 사학구조개선심의위원회의 심의를 거쳐 지급’하므로 학교 상황에 따라 천차만별이 될 수 있다.

법 부작용 최소화는 정부의 적극적 대응 뿐

사학구조개선법의 부작용을 최소화하기 위해서는 정부 역할이 중요하다. 법안에 따르면 매년 사립대학은 재정진단을 받아야 하고, 폐교 및 법인해산을 원하는 경우 의무적으로 감사를 받아야 한다. 교육부는 재정진단과 감사를 철저히 실행해 대학구성원이 우려하는 ‘먹튀해산’이 없도록 해야한다.

앞서 언급한 해산정리금은 설립자기본금의 타당성, 귀속 잔여재산 범위 관련해 이후 문제가 될 수 있다. 교육부는 교육 공공성 훼손을 우려하는 대학구성원이 납득할 수 있는 기준을 마련해야 한다

실효성 있는 구성원 보호 대책도 필요하다. 법률 시행이 1년 남은 만큼, 전체 사립대학을 대상으로 폐교 의사가 있는 대학이 얼마나 되는지, 이 대학 소속 재학생 수, 교직원 수, 임금체불 규모 등을 전수 조사해 관련 예산과 필요 인력 등을 준비해야 한다.

무엇보다 정부가 학령인구 감소에 적극적으로 대처할 수 있는 구조조정 방안을 수립해 추진해야 한다. 통과된 법안에 3년마다 정부가 ‘대학 구조개선 기본계획’을 수립하도록 명시한 것도 이를 뒷받침한다. 교육부는 ‘대학 구조개선 기본계획’을 수립할 때 학령인구 감소와 지역균형발전을 고려한 ‘전체대학 정원감축 방안’을 담아야 한다. 동 방안은 지방대학 생존을 위한 여건 조성뿐만 아니라 수도권 대규모대학도 적정 규모를 갖춰 교육여건을 개선하고, 경쟁력을 높이는데 일조할 것이다. 이 과정에서 사립대학은 정원감축으로 인한 재정수입 감소가 불가피하다. 정부는 사립대학 경상비 지원을 확대하기 위한 고등교육 재정 확보 방안을 마련해야 한다. 공은 이재명 정부로 넘어갔다.

1) 헌재, 2013. 11. 28. 2007헌마1189·1190 [병합] 결정 등