대교연 연구

1. 들어가며

◌ 규제완화는 윤석열정부 고등교육 정책의 핵심기조다. 특히 지난해 임명된 이주호 부총리 겸 교육부장관은 익히 알려진 바와 같이 자율과 경쟁을 신봉하는 시장주의자로 김영삼정부 시절 대학의 자율경쟁을 내세우며 일관되게 규제완화를 주장해왔다. 따라서 이후 규제완화는 더욱 확대될 것으로 예상된다.

◌ 대학 규제완화는 과거부터 있었지만, 최근 들어서는 ‘학령인구감소’가 가장 큰 배경이다. 늘어난 유휴시설의 용도변경 허용, 교지 및 교사 등 교육여건 기준 완화, 감소하는 등록금수입을 대체할 수익창출을 위한 규제완화 등이 대부분 학령인구 감소를 배경으로 하고 있다.

◌ 문제는 규제완화의 상당부분이 고등교육의 공공성 침해 우려가 있다는 점이다. 일례로 현재「사립학교법」은 교육용 기본재산에 대해 별다른 정의를 하지 않고 있다.「사립학교법 시행령」에서 명시한 ‘처분할 수 없는 재산의 범위’ 또는 「대학설립‧운영규정」에 명시된 교지‧교사시설 등의 기준을 통해 교육용 기본재산의 의미와 범주를 가늠하게 된다. 그런데 현 정부는 이러한 시행령 및 규정 등 하위 법령을 ‘규제완화’라는 미명 아래 바꿔버림으로써 교육용 기본재산의 근간을 흔들고 있다.

◌ 고등교육의 공공성 훼손 우려가 있음에도 불구하고 학령인구 감소로 인해 규제완화가 불가피하다면 합당한 근거가 뒷받침되어야 할텐데 이러한 근거도 찾아보기 어렵다. 교육용 기본재산의 수익용으로의 용도변경 규제완화의 경우 이러한 규제완화를 통해 과연 얼마만큼의 수익이 창출될 수 있는지, 재산처분을 보다 용이하게 하는 것이 대학재정확충에 어느 정도 기여할 수 있는지 면밀한 조사와 분석이 뒷받침되었는지 의문이다.

◌ 윤석열 정부의 규제완화는 교육의 공공성 확대와 지방대학 육성 차원에서 오랜 기간 사회적으로 합의되어 온 등록금 동결, 수도권대학 정원확대 금지의 벽을 허무는 단계까지 나아가고 있어 심각성이 더욱 크다고 할 수 있다. 규제완화 정책의 흐름에 힘입어 올해 4년제대학 17곳이 등록금을 인상했으나 교육부는 유감을 표하면서도 별다른 제재를 하지 않았다. 이에 4년제 대학 총장 10명 중 4명은 내년에 등록금 인상 계획이 있다고 밝혔다.¹⁾

◌ 첨단분야의 수도권 대학정원 증원도 허용했다. 수도권 대학 학부 정원은 수도권으로의 인구 집중을 막기 위한 수도권정비계획법에 따라 총량 규제를 받고 있다. 교육부 관계자는 “그동안 구조 조정을 통해 수도권 총량 상한제와 현 정원 사이에 7000명 정도 여유가 생겨 이를 우선 활용할 것”이라고 설명했다.²⁾

○ 지난 4월, 교육부가 밝힌 ‘2024학년도 일반대학 첨단분야 및 보건의료분야 정원조정’심의결과에 따르면, 2024학년도 반도체‧인공지능(AI) 등 일반대학 첨단분야 학과 정원이 수도권 소재 대학 817명, 비수도권 소재 대학 1,012명, 총 1,829명 늘어날 전망이다.³⁾ 그러나 1998년 수도권대학 총량규모(총정원 11만 7145명)를 정할 당시와 달라진 상황도 고려하지 않은 채 이를 내세워 지난 20여 년 간 규제해 온 수도권대학 정원 증원을 허용한 것은 정부가 앞장서서 수도권 과밀화를 부추긴 것이다.

◌ 따라서 이 글에서는 윤석열정부의 대학 규제완화 정책 전반의 내용과 문제점을 보다 구체적으로 살펴보고 대안을 모색해보고자 한다.

2. 주요 대학 규제완화 정책 진단

1) 사학운영자의 이익만 고려한 규제완화

① 사립대학(법인) 유휴 교육용 재산의 수익용 용도변경 허가기준 완화

◌ 교육부는 지난해 6월 ‘사립대학(법인) 기본재산 관리 안내’(지침)를 개정해 유휴 교육용재산은 교비회계 보전없이 수익용으로 용도변경할 수 있도록 허용했다. 그간 교육용재산을 수익용으로 용도변경할 경우 교육용 기본재산 시가에 상당하는 금액 또는 재산을 교비회계에 보전하도록 한 것은 ‘교비회계에 속하는 수입이나 재산은 다른 회계로 전출ㆍ대여하거나 목적 외로 부정하게 사용할 수 없다’는 「사립학교법」 제29조 제6항에 충실하고자 했기 때문이다.

◌ 그러나 교육부는 대법원 판결⁴⁾에 따라 교비회계 보전 의무를 폐지했다. 대법원은 “사립학교법 제29조 제6항이 교육용 기본재산을 수익용으로 용도 변경하는 것을 전면 금지하거나 사립학교법 제28조 제1항(학교법인의 기본재산 용도변경시 관할청의 허가를 받아야 함)의 허가 범위를 제한하는 규정으로 볼 수 없"으므로 (관할청이) "용도 변경허가 여부를 결정할 때 사립학교법 제29조 제6항에 위반되는지 여부는 고려할 필요가 없"고, ‘사립대학(법인) 기본재산 관리 안내’는 행정규칙으로서 상위 법령의 구체적 위임이 있지 않는 한 대외적으로 효력이 없다며 교비 보전 의무를 위법하다고 봤다.

◌ 대법원 판결은 “학교법인이 그 교육을 위한 물적 기반인 기본재산을 부당하게 감소시키는 것을 방지하고, 학교법인 재산의 원활한 관리와 유지ㆍ보호를 기함으로써 사립학교의 건전한 발달을 도모하기 위한”(‘교비회계의 타 회계 전출 금지 규정의 적용 범위(｢사립학교법｣ 제29조 제6항 관련)’ 법제처 15-0539, 2015. 10. 23.) 조치로서의 교비 보전 의무를 도외시한 것이다.

◌ 따라서 교육부는 대법원 판결 이후 이 문제 해결을 위해 불비한 법률 개정 논의를 해야 했으나, 규제완화를 택했다.

◌ 학령 인구 감소에 따라 유휴 교육시설 관련 대책을 마련할 필요가 있는 점을 이해 못 할 바는 아니다. 그러나 재정운영에 보탬도 안 된 채 사학법인의 재산만 불려주는 조치는 굳이 시행할 필요가 있는지 의문이다. 교육부는 유휴 교육용재산을 수익용으로 전환하여 대학에 대한 재정기여도를 높이고자 함이라고 하지만 현재 사학법인은 보유하고 있는 수익용재산에서도 제대로 수익을 창출하지 못하고 있는 실정이다.

◌ 2022년 사립대학‧산업대학‧전문대학 법인 수익용 기본재산 보유현황을 보면, 수익용 기본재산 수익률은 대학법인 2.7%, 전문대학법인 1.6%에 불과하다. 특히 수익용 기본재산의 60%를 차지하고 있는 토지의 수익률은 0.7%다. 따라서 교육부는 수익용으로의 용도변경을 독려하기에 앞서 현재 수익용 기본재산 운영 실태에 대해 점검하고 대책을 마련해야 한다. 이러한 상황에서는 수익용으로 전환한다해도 별다른 효과를 보기 어렵기 때문이다.

◌ 실제로 이 규제완화의 본래 의도가 대학수익 창출에 있는지도 의문이다. 이 규제완화가 이뤄질 당시 명지대를 보유한 명지학원이 파산 위기에 직면한 바 있다. 명지학원은 2004년 명지대 자연캠퍼스 부지 내 생활 편의시설을 갖춘 복지동 등을 포함한 실버타운(엘펜하임)을 조성하고 366세대를 분양했으나 분양사업의 실패로 2,400억 원의 부채를 안고 있었다. 이후 교비보전 조치 없이 교육용을 수익용으로 전환할 수 있는 규제완화가 이뤄지면서 명지학원은 엘펜하임 부지를 수익용으로 전환하여 매각하기로 했다.⁵⁾ 결국 교육기반시설이 법인 채무를 갚는데 활용되는 셈이다.

◌ 남아도는 교육시설을 교육부 허가 아래 수익용으로 전환하되 용도 변경하는 재산에 상당하는 금액을 교비회계로 보존하는 조치는 유지되어야 한다. 학생 수의 급격한 축소로 교육재산을 시급히 변경해야 하는데 당장 여력이 없다면 기간을 정해 연차적으로 교비회계에 상환하는 방안도 생각해 볼 수 있다.

② 수익용 기본재산 확보기준 완화

◌ 수익용 기본재산 확보기준도 완화했다. 기존 규정에 따르면 학교법인은 대학의 연간 학교회계 운영수익총액에 해당하는 가액의 수익용 기본재산을 확보해야한다. 그러나 개정안은 ▲학교회계 운영수익총액 중 학생의 등록금 및 수강료수입에 해당하는 가액의 수익용 기본재산을 확보하거나 ▲ 등록금 및 수강료 수입의 2.8%를 교비회계에 전출할 경우 수익용 기본재산 기준을 준수한 것으로 바꿨다.

◌ 상당수 사립대학이 수익용 기본재산 확보기준을 지키지 못하고 있는 가운데 아예 기준을 낮춰서 수익용 기본재산 확보 의무를 이행하지 않는 사학법인에게 면죄부를 준 셈이다. <표2>에 따르면, 등록금 및 수강료수입 기준으로 수익용 기본재산 보유 기준액을 산출하면 대학은 지금의 기준의 85.4%, 전문대학은 88.6%로 낮아진다.

◌ 여기에 수익용 기본재산을 확보하지 않았더라도, ‘연간 등록금·수강료 수입액의 2.8% 이상’을 대학에 지원하면 충족한 것으로 인정할 경우 상당수 학교법인은 추가 노력없이 수익용 기본재산의 법정 기준을 준수하는 결과로 나타날 것이다.

◌ 수익용 기본재산 확보기준을 완화한 것도 문제지만 이를 수익용 기본재산 확대를 유도하는 규제완화와 결부해서 보면 더욱 모순이다. 교육부는 교비보전없이 교육용 기본재산의 수익용 용도변경을 허용하고, 학교법인이 일정한 비용을 부담하면 교지 일부를 학교법인 수익용 기본재산 건물 부지로 쓸 수 있게 허용하는 등 수익용 기본재산 확대를 위해 각종 규제를 완화했다.

◌ 이와 같이 수익용 기본재산 확대를 유도하는 규제완화를 하면서 막상 수익용 기본재산 확보 기준을 낮추거나 사실상 폐지한 것은 앞뒤가 맞지 않는 정책이 아닐 수 없다. 수익용 기본재산 확대를 유도한다면 수익용 기본재산 관리 방안을 보다 철저히 하여 수익 창출이 적극적으로 이뤄질 수 있도록 하는 것이 바람직하다.

③ 사립대학(법인) 수익용 재산 확보 기준을 초과하는 경우 처분금 용도 확대

◌ 수익용 기본재산 확보액이 기준액을 초과하면 학교와 학교법인의 이익을 저해하지 않는 범위 내에서 초과한 만큼 필요한 목적으로 활용 가능하도록 규제를 완화했다. 앞서 살펴본 바와 같이 수익용 기본재산 확보기준이 크게 낮아졌으므로, 수익용 기본재산의 상당 부분을 수익용재산 대체 취득 이외의 목적으로 활용할 수 있게 된 것이다.

◌ 앞서 명지학원의 사례에서 보듯이 명지학원은 교육용 토지인 엘펜하임 부지를 수익용으로 전환한 뒤 이를 매각하여 부채 해결에 사용할 계획이다. 즉, 수익용재산이 대체 취득 이외의 목적으로 활용되는 사례라 할 수 있는데 교육용 기본재산의 용도 변경시 교비 보전의 의무도 폐지됐기 때문에 이와 같은 사례는 앞으로도 종종 발생할 것으로 예상된다.

④ 사립대학(법인) 유휴 교사시설 내 입주 가능 업종 규제를 ‘네거티브’로 전환

◌ 유휴시설 이용은 사립대학이 재정적으로 어려운데 학령인구 감소로 교육시설은 남아도니 이것을 활용해보자는 입장에서 출발한다.

◌ 「사립학교법」상 교육용 기본재산에서 수익사업을 할 수 없다는 명확한 법적 근거는 없고 ｢사립학교법｣ 제6조제1항에 의하면 “학교법인은 그가 설치한 사립학교의 교육에 지장이 없는 범위 안에서 그 수익을 사립학교의 경영에 충당하기 위해 수익을 목적으로 하는 사업을 할 수 있다”라고 규정하고 있다.

◌ 이와 관련하여 교육부는 ‘이러한 수익사업의 허용범위는 모든 교육용 기본재산에 포괄적으로 적용되는 것이 아니라 매우 제한적으로만 허용된다고 해석해야 한다’며, ‘학생들의 교육활동에 직접적인 지장이 없고 이들의 편의를 위한 후생복지 시설 등으로 활용되는 경우에만 가능하다’고 했다. ‘지침’으로서 교육용 기본재산의 수익사업을 제한한 것이다.

◌ 이에 교육용 기본재산 내 임대 운영사업의 허용기준을 ▲교육용 기본재산에 설치하는 학생편의 및 복지시설 ▲주된 이용자가 학교 구성원(학생 및 교직원) ▲학교 행정기관과 임대(위탁)업자간의 계약에 의해 이용요금의 책정 시 교육지원시설로서 운영하도록 통제 가능 등을 제시한 바 있다.⁶⁾

◌ 그러나 교육용 기본재산 내에서의 임대사업을 바라보는 교육부 관점은 학령인구감소에 따른 유휴 교육용재산의 발생을 계기로 바뀌었다. 사용하지 않는 교육용재산의 관리비가 교비에서 지출되느니 유휴 교육용재산의 ‘적극적’인 임대사업을 통해 수익을 창출하는 것이 바람직하다는 것이다. 이에 따라 수익금 전액 교비로 세입조치하는 조건으로 ‘교육활동에 지장이 없는 범위 내에서 지역 주민에게 대학시설을 임대 사용하도록 하는 것이 가능’하게 했다.⁷⁾

◌ 이러한 규제를 더욱 완화하여 학교의 교육 및 연구활동에 지장이 없고, 다른 법령에 따라 학교 내 설치가 금지된 시설‧업종이 아니라면, 교육용 기본재산의 제한없는 임대를 허용했다.⁸⁾

◌ 이로써 대학의 상업화는 더욱 확대될 것으로 예상된다. 지나친 상업화로 대학이 논란의 도마 위에 올랐던 경우가 다수 있다. 경민대‧서강대‧서울대 웨딩홀 사업, 홍익대 부동산 임대사업⁹⁾ 등이 이에 해당한다. 이러한 임대사업이 낳는 또 하나의 문제는 지방자치단체의 과세 및 건축법 등 다른 법규와의 충돌이다. 따라서 대학 내 무분별한 상업화를 막고 과세 등 다른 법규와의 충돌 문제를 해결할 수 있는 대책을 마련해야 한다.

⑤ 사립대학(법인) 교지 위에 수익용 재산건물 건축 가능¹⁰⁾

○ 교지의 일부를 수익용 기본재산 건물부지로 제공해도 교지확보율 기준을 충족하고 적정한 비용부담이 이뤄지면, 교지 내 수익용 기본재산 건물 설치도 가능하게 했다. 그리고 교지 내에 위치한 기존의 교육용 기본재산 건물도 필요한 경우 용도변경 요건을 갖추어 수익용 기본재산으로 용도변경이 가능하도록 했다.

○ 교지 내에 수익성을 목적으로 한 시설이 늘어날 경우 대학 내 상업화가 더욱 심각해질 우려가 있으며, 등록금을 지불하는 학생을 비롯하여 대학구성원이 법인 수익사업의 주 대상이 됨으로써 대학구성원이 재정기여에 대한 법인의 책무를 대신하는 결과를 낳게 된다.

○ 교지 내 수익용 기본재산 건물이 설치되는 것도 문제지만 설치되는 건물이 수익용인지 교육용인지 경계가 허물어지는 것도 문제다. 건물의 일부는 교육용으로, 일부는 수익용으로 운영하는 것도 가능하게 했으며, 건물은 수익용 기본재산이므로 재원은 법인회계에 속하는 수입·재산에서 마련하되 일부를 교육용으로 활용하는 경우 교비회계에 속하는 수입·재산에서도 일부 투자가 가능하도록 허용했다.

○ 이렇게 되면 교육 및 연구활동을 위한 교비회계와 그 외 회계 지출간의 구분이 모호해지면서 교비회계에 속하는 수입이나 재산은 다른 회계로 전출·대여하거나 목적 외로 부정하게 사용할 수 없도록 엄격히 제한하고 있는 법률조항¹¹⁾도 무력화되기 쉽다.

⑥ 사립대학(법인) 차입 자금의 용도 제한 완화

○ 기존 ‘사립대학(법인) 기본재산 관리 안내 지침’은 학교법인은 차입을 할 수 있으나 차입은 운영상 불가피한 경우에 한하여 가능하므로 운영비 충당 등 소모성 경비를 충당하기 위한 차입은 할 수 없도록 제한했다. 개정안은 차입금에 대한 용도제한을 없앴다.

⑦ 학교법인 분리조항 신설

○ 이번 개정안은 학교법인 분리 조항도 신설했다. 기존 안에 따르면, 여러 학교를 운영 중인 법인이 일부 학교를 분리된 법인에 두려는 경우 대학 신설과 동일하게 수익용 기본재산 기준을 적용받았다. 이를 개정해 법인 분리시, 기존 법인이 보유한 수익용 기본재산을 학교별 재학생 수에 따라 배분하도록 규제를 완화했다.

○ 교육부는 학령인구가 급감하여 여러 학교를 운영하는 법인의 재정 여건이 악화될 경우, 소속 학교 전체에 끼칠 영향과 폐교 등의 문제가 같은 법인에 소속되어 있는 다른 학교의 정상적 운영을 방해할 위험을 차단해야 할 필요성을 고려한 것이라고 밝혔다.

○ 그러나 우리나라 사립대학 특징상 극소수를 제외한 대부분의 대학은 법인 재정이 원래부터 부실했고, 경영 위기는 신입생 충원 미달 등으로 인한 교비 수입 감소 때문이지, 법인 재정 여건 악화 때문이 아니다.

○ 따라서 교육부 설명은 설득력이 없으며, 오히려 그렇지 않아도 부실한 법인의 수익용 기본재산 기준을 낮춤으로써 다른 학교의 부실까지 부추기는 결과를 초래할 가능성이 있다.

⑧ 학교법인 재산처분 허용범위 확대

○ 현재 교육에 직접 사용되는 기본재산의 매도나 담보는 법으로 엄격히 규제하고 있다. 「사립학교법」 제28조 제2항은 ‘학교교육에 직접 사용되는 학교법인의 재산 중 대통령령으로 정하는 것은 매도하거나 담보로 제공할 수 없다’고 명시하고, 개정전의 사립학교법 시행령 제12조 제1항은 교육에 직접 사용하는 기본재산의 매도 또는 담보 제공의 허용기준을 학교이전, 학교간 통폐합, 학교법인간 교환, 국가‧지자체 무상귀속 등으로 제한했다.

○ 그러나 교육부는 교육용 기본재산 처분의 ‘예외조항’을 확대함으로써 규제를 완화하고 있다. 개정된 시행령은 교육에 지장을 주지 않는 경우라면 교육부장관이 고시하는 기준에 따라 기본재산의 매도 또는 담보를 허용한다는 조항을 새롭게 삽입했다.¹²⁾ 교육부장관이 고시한 기준에 따르면, 다른 교육용 기본재산을 취득하고자하는 경우, 교지‧교사확보율 기준을 충족하여 교지‧교사 확보기준에 영향을 주지 않는 경우 기본재산의 매도 또는 담보가 가능하다.

○ 즉, 시행령에서 명시한 ‘교육에 지장을 주지 않는 경우’의 기준은 ‘교지‧교사확보율 기준을 충족한 경우’다. 교지확보 기준은 사실상 폐지되고 교사확보 기준도 크게 낮아졌다는 점을 감안하면 교육용 기본재산의 상당 부분이 처분 가능하게 된 것이다.

○ 한편, 지난 9월 20일, 정부는 지방대학의 경쟁력 강화를 위한 3대 분야 7개 세부 과제 개선안을 발표하면서, 대학 재산처분 사전허가제를 사후보고제로 전환하는 규제완화를 확대하겠다고 밝혔다. 현재 사립학교법 및 동법시행령에 따르면 학교법인이 기본재산을 매도‧증여‧교환‧용도변경하거나 담보로 제공 또는 의무를 부담하거나 권리를 포기하는 경우 관할청의 허가를 받아야 한다. 이 과정에서 학교법인은 처분재산명세서, 감정평가서, 이사회 회의록 사본, 교환재산 또는 처분대금의 처리에 관한 사항을 기재한 서류, 담보의 경우 상환 방법 및 상환계획까지 관할청에 제출해야 한다.¹³⁾

○ 그러나 경미한 사항은 관할청에 신고로 대체할 수 있는데 지난 6월, 교육부는 ‘경미한 사항’의 기준을 대학 및 전문대학의 경우 3억 원에서 5억 원으로 상향 조정한 것에 이어 이를 다시 20억 원으로 확대하겠다고 했다.¹⁴⁾

○ 이대로 된다면 일례로 교지‧교사확보율만 충족한다면 교육용 기본재산의 경우 20억 원까지 처분대금을 어떻게 처리할 계획인지, 담보라면 상환은 어떻게 할지 관할청 허가 없이 처리 가능하게 된다. 여기에 더해 ‘용도변경’이 금액과 무관하게 사후보고제로 전환될 경우, 교육부 관리․감독 없이 교육용 재산의 무분별한 수익용 전환이 우려된다.

2) 사실상 폐지된 대학 교육여건 기준¹⁵⁾ 

① 교지면적기준 완화

○ 개정된 ‘대학설립·운영규정’은 대학설립기준과 대학 운영 기준을 분리하여 설립시에는 현행 4대 요건(교지, 교사, 교원, 수익용 기본재산) 기준을 모두 준수하고, ‘운영 중인 대학’은 대폭 완화된 3대 여건(교사, 교원, 수익용 기본재산)만 준수하도록 했다. 즉, 교지 기준은 폐지했다.

○ 교지는 학생 규모에 따라 달리했던 교지 확보기준을 ‘건축 관계 법령의 건폐율‧용적률에 관한 규정에 따라 산출한 면적’만큼 확보하도록 완화했다. 이렇게 되면 교사 기준 면적의 2배 이상의 교지 면적으로 확보해야 하는 1,000명 이상의 학생정원을 보유한 대학은 건축 관계 법령의 건폐율‧용적률에 따른 교지 면적만 확보하면 된다.

○ 한 예로, 건폐율 60%¹⁶⁾를 적용할 경우 공학계열 학생 정원 1,000명 대학의 기준면적은 20,000㎡(6,050평)¹⁷⁾에서 12,000㎡(3,630평)로, 학생정원 2,000명 대학은 80,000㎡(24,200평)¹⁸⁾에서 48,000㎡(14,520평)로 줄어든다.

○ 현행 기준대로 한다 해도 학령인구감소에 따른 정원축소로 교지‧교사 기준면적이 줄어들텐데 이러한 기준을 더욱 낮춰 결국 유휴 교육용재산이 크게 늘어날 것으로 전망된다. 교육부는 유휴 교육용재산은 교비회계 보전 없이 수익용으로 용도 변경할 수 있도록 허용하고, 교지 확보율 기준을 충족하고, 학교법인이 적정한 비용을 부담하는 경우 교지 일부를 학교법인 수익용 기본재산 건물 부지로 제공하도록 허용하기로 했다. 따라서 교지의 상당부분이 수익용으로 전환될 가능성이 크다.

② 교사기준면적 완화

○ 개정안은 운영중인 대학은 인문‧사회계열을 제외한 나머지 계열의 학생 1인당 교사 기준 면적으로 14㎡로 할 수 있도록 교사 기준 면적을 하향 조정했다.

○ ｢대학설립‧운영규정｣ 개정 방안 관련해 정책 연구를 수행한 한국교육개발원은 학생 1인당 교사 최소 면적을 현행 12㎡(인문사회계열)에서 14㎡로 수정할 것을 제안한 바 있다. ｢주거기본법｣에 따라 국토교통부장관이 공고하는 최소 주거면적이 2011년에 12㎡에서 14㎡로 상향된 것을 반영해야 한다는 입장이었다. 하지만 한국대학교육협의회(이하 대교협) 측은 ‘인문사회계열 중심 대학은 교사 기준이 증가할 수 있다’며 반대입장을 표명했고, 개정안에는 대교협 요구대로 최소 기준 상향은 제외된 채 타 계열 기준을 완화하는 방안만 채택됐다.

③ 겸임교원 확대 허용

○ 현행 규정은 대학의 경우 교원정원의 1/5을, 전문대학원으로서의 대학원대학은 1/3, 산업대학‧전문대학 및 이에 준하는 각종학교의 경우 1/2의 범위 안에서 겸임교원을 둘 수 있도록 하고 있다.개정안은 대학의 경우 교원정원의 1/3 범위 안에서 겸임교원을 둘 수 있도록 완화했다.

○ 이는 대학에서 비용 절감만을 고려해 전임교원 충원을 최소화하는 방책으로 악용될 우려가 크다. 신분이 불안정한 비전임교원이 확대되고, 종국에는 교원과 학생 모두에게 교육‧연구 여건이 퇴보하는 결과가 될 수 있다. 이러한 우려는 강사법 시행으로 이미 현실이 되고 있다.

○ 서동용 더불어민주당 의원실 분석에 따르면, 4년제 사립대학 강사 수는 강사법이 시행된 2019년 2만 2,383명에서 올해 2만 6,984명으로 4,601명(20.6%) 늘었다. 비정규 교원(강사·겸임 교원·초빙 교원 등) 비중은 53.7%에서 57.7%로 커졌고 정규 교원(교수·부교수·조교수) 비중은 42.3%로 줄었다.

④ 대학의 정원 자체 조정시 교원확보 기준 폐지

○ 학과를 증설하거나 정원을 증원할 때 갖추어야 할 교육여건에 대한 기준을 완화했다. 기존에는 대학이 총 입학정원 범위에서 학과 등을 신설·통합하거나 학과등의 입학정원을 조정하는 경우에는 자체조정 후의 교원확보율을 편제완성연도의 계열별 학생정원을 기준으로 한 전년도의 확보율 이상으로 유지해야 했다.

○ 지난해 8월 규정을 개정하여 편제완성연도의 계열별 학생정원을 기준으로 한 ‘전년도 교원확보율’과 ‘직전 3개년도의 평균 교원확보율’ 중 낮은 비율 이상으로 교원확보율을 유지하면 되도록 완화했다.

○ 그러나 교육부는 12월 개정안을 내놓으면서 교원확보율 유지 기준을 아예 삭제했다. 학과의 설립·폐지시 준수해야 할 교원확보율 기준을 없애 정원조정을 더욱 용이하도록 한 것이다. 이렇게 되면 교육여건이 퇴보하는 학과 또는 계열이 생길 수 있다. 특히 이공계열은 교원법정 기준이 인문사회 계열보다 엄격해 더 많은 교원을 충원해야 한다. 하지만 교원확보율 요건이 폐지되면 교원을 충원하지 않아도 구조조정이 가능하게 된다.

⑤ 교지‧교사 임차허용

◌ 교사확보율 100%를 충족하면 해당 대학의 교지경계선으로부터 최단거리가 20킬로미터 이하이고, 해당 대학의 교지와 동일한 지자체 내에 있는 토지 또는 건축물을 임차할 수 있도록 했다.

◌ 임차한 교사‧교지의 임대료는 교비회계에서 지급될 것이므로 대학운영자는 별다른 자구노력 없이 추가적인 교사‧교지를 운영할 수 있게 된다.

◌ 또한, 임차는 교육기관이 안정적인 교육여건을 조성하고 있어야 한다는 측면에서 보면 바람직한 방법이라 하기 어렵다.

⑥ 교사시설 임대허용

◌ 교육 및 연구활동에 지장이 없는 시설이고, 교육부령으로 정하는 바에 따라 학교에 설치할 수 있는 시설일 경우 대학평의원회의 심의 등 학칙으로 정하는 절차를 거쳐 임대할 수 있다.

⑦ 위치변경 기준 완화

◌ 일례로 A대학이 일부학과를 타 지역으로 이전하고자 할 때 기존 캠퍼스의 교지확보율이 100%를 충족하지 못할 경우 이전이 불가했으나 완화된 규정에 따르면, 기존 캠퍼스의 교지확보율과 무관하게 신규캠퍼스의 교사시설‧여건을 갖추면 이전이 가능하다. 경우에 따라 기존 캠퍼스가 부실화될 수 있다.

⑧ 캠퍼스 간 정원이동 기준 완화

◌ 기존의 규정은 학생정원이 증가되는 캠퍼스의 교지·교사 확보율을 100% 이상 확보해야 했으나 이후에는 학생정원이 증가되는 캠퍼스는 교사 확보율을 전년도 이상으로 유지만 하면 된다.

3) 머릿수 채우기에 급급한 첨단인력 양성

① 첨단산업분야 대학·대학원 증과‧증원 기준 완화

○ 대학(대학원)이 첨단산업 분야의 인재를 양성하거나 다른 국내대학과 공동으로 교육과정을 운영하기 위하여 학과 또는 전공을 증설하거나 학생정원을 증원하는 경우 교원확보 기준만 준수하면 교사, 교지, 수익용 기본재산 등 다른 요건의 기준은 충족하지 않아도 가능하도록 완화했다. 국립대학의 경우에는 확보해야하는 교원 수의 70%만 확보하면 된다.

○ 국립대학의 경우 인공지능·빅데이터 등의 첨단산업분야, 이 외에 해기사(海技士) 등 교육부장관이 고시하는 특정 분야 관련 학과를 증설하거나 학생정원을 증원하는 경우 확보해야 하는 교원 수도 기준 대비 80%에서 70%로 낮췄다.

○ 윤석열정부가 반도체 등 첨단분야 인재양성을 강조한다면 이에 수반되는 교육여건 조성 또한 강조해야 한다. 그러나 교육여건 기준을 대폭 하향 조정함으로써 정부가 첨단분야 인재 늘리기에만 급급하다는 의구심을 낳고 있다. 특히 국립대학의 경우 교원 기준을 사립대학보다 낮춰 국립대학 육성에 대한 정부의 책임을 축소 시켰다.

3. 총평

○ 우리 대학은 전체 대학의 80% 이상이 사립대학일 정도로 사학 의존도가 매우 높고, 대학 운영 역시 국가나 설립자들의 지원보다 대부분이 등록금에 의존해 왔다. 특히 상당수 사학 운영자들은 온갖 부정비리로 대학을 위기 상황에 빠뜨렸고, 퇴출된 대학 대부분도 설립자나 운영자의 부정비리가 직접적인 원인이었다.

○ 사학 관련 규제 대부분은 부정비리를 예방하고, 교육여건을 유지 또는 개선해 대학 경쟁력을 높이기 위해 도입됐다. 따라서 대학 규제완화는 그 필요성이 제기 되더라도 매우 신중하게 추진해야 한다.

○ 그렇지만, 역대 정부는 대학 구성원보다 사학 운영자들의 목소리를 반영하는 방향의 각종 규제를 완화해 왔고, 특히 윤석열 정부는 학령인구 감소를 이유로 더욱 강도 높은 규제완화를 시행하고 있다.

○  학령인구 감소가 우리 사회 전반에 영향을 미치고, 대학에도 큰 영향을 주고 있는 것이 사실이다. 그렇지만, 정부와 사학 운영자들이 책임을 다해 왔다면, 학령인구가 감소했다 하더라도 지금과 같은 위기는 없었을 것이다. 따라서 정부와 사학운영자들의 지원이 빈약한 상황에서 등록금에만 의존하고, 대학을 폐쇄적으로 운영하는 현행 구조를 그대로 두고 대규모 규제완화를 시행하는 것은 기대보다 우려를 낳기에 충분하다.

○ 우리 연구소 추계에 따르면, 현재 40만 명 수준의 입학 가능 인원이 2040년에는 28만 명까지 감소한다. 따라서 등록금에 의존한 사립대학 중심 체제는 더 이상 지속 가능하지 않고, 정부가 학령인구 감소에 대비한다며 아무리 규제를 완화한다 해도 이 위기를 극복하기는커녕 오히려 부추길 수도 있다.

○ 정부는 학령인구 감소라는 대외적 변화를 맞이해 규제완화에 역점을 두기보다는 사립대학 중심체제를 개혁하기 위한 근본적인 노력을 기울여야 한다. 사립대학 중심으로 정원을 줄이고 등록금 수입 감소에 따른 재정 손실을 정부가 적극적으로 지원해야 한다. 그 과정에서 학문공동체로서의 자율성은 보장하되 투명하고 교육적 가치에 부합하는 재정 운영을 위한 관리·감독을 강화해야 한다.

○ 그러나 윤석열정부의 규제완화정책은 이와 정반대로 흘러가고 있다. 무엇보다 규제완화정책은 철저히 사학법인의 이익만을 대변하고 있다. 그동안 사학 운영자들은 수익용 기본재산 확보기준 완화, 기준 초과 교육용자산의 수익용 전환 등의 규제완화를 요구해왔으며 이는 윤석열정부의 규제완화정책에 고스란히 반영됐다. 따라서 대학의 질적 발전과 상관없이 사학 운영자의 요구를 일방적으로 수용한 규제완화는 철회되어야 한다.

○ 새로운 환경에 맞춰 대학이 변화하기 위한 새로운 교육여건의 기준을 제시한 것이 아니라 교육여건에 관한 기준을 아예 없애거나 대폭 완화한 것도 문제다. 윤석열정부는 첨단분야 인재양성, 온라인수업의 확대, 지자체·기업·대학 협력 등을 강조했다. 이와 같은 정책이 효과를 거두기 위해서는 대학은 지금보다 훨씬 수준 높은 양질의 교육여건을 갖추어야 한다. 그럼에도 윤석열 정부는 교육여건 관련 규제를 대폭 완화함으로써 대학교육의 질이 떨어질 우려를 낳고 있다. 교육여건에 관한 기준은 규제완화가 아니라 변화된 상황을 반영하여 더욱 양질의 교육 기반 조성에 기여할 수 있도록 새롭게 마련해야 한다.

1) 남지원, 4년제 대학 총장 10명 중 4명 “내년 등록금 인상 계획”, 경향신문, 2023.7.9

2) 신중섭, 수도권대 첨단학과 정원 20년만에 800명 늘린다, 서울경제, 2023.4.27

3) 이명아, 반도체 등 첨단분야 대학 정원 1,829 명 증원…수도권 817명, 비수도권 1,012명, 대학지성 2023.4.27.

4) 대법원 제2부 판결 2021두30730 교육용 기본재산 용도변경 허가 처분 일부취소 청구의 소

5) 홍인석, 회생 인가 받은 명지학원, 엘펜하임 매각해 빚 42% 변제한다, 조선일보, 2023.7.17.

6) 교육과학기술부, ‘학교법인 기본재산관리 안내’, 2010.6, 5~6쪽

7) 교육부, 사립대학(법인) 기본재산 관리안내서, 2017.1, 11쪽

8) 교육부, 사립대학(법인) 기본재산 관리안내서, 2022.6, 10쪽

9) 고태현, ‘수십억 매출’ 경민대 호화 웨딩홀...용도변경 문제없나, 노컷뉴스, 2019.12.16.

   조상희, 비영리 가장 임대사업 ‘상아탑의 꼼수’, 파이낸셜뉴스, 2013.5.22.

   이연희, 서울대 공대, 교수들 반발에 웨딩홀 사업 진단, 한국대학신문, 2013.3.20.

10) 임희성, 윤석열 정부 대학 규제완화의 실제와 효과, 윤석열정부의 고등교육개혁, 무엇이 문제인가?, 국회의원 강민정 외, 2023.1

11) 「사립학교법」제29조 제6항

12) 「사립학교법 시행령」제12조 제2항 5호

13) 「사립학교법」제28조 제1항, 「사립학교법 시행령」제11조 제1항 및 제3항

14) 국무조정실‧국무총리비서실, 보도자료-지방소멸시대, 불합리한 규제를 혁파하여 지방대학의 경쟁력을 높인다. 2023.9.20

15) 임희성, 위의 글, 수정 보완

16) 일반거주지역 제1종 건폐율 기준

17) 20㎡(공학계열 기준)×1,000명=20,000㎡

18) 20㎡(공학계열 기준)×2,000명×2배=80,000㎡