대교연 연구

연구 요약

1. 서론

2021년을 기점으로 대학 미충원 문제가 본격화했다. 2021년 만 18세 학령인구는 48만 명으로 대학 입학정원 49만여 명 보다 적다. 이후에도 2024년 43만 명, 2040년 28만 명으로 감소할 전망이다.

대학 재정의 상당 부분을 등록금수입으로 충당하고 있어, 학령인구 감소는 대학 재정 악화로 이어진다. 학령인구 감소 속도를 봤을 때, 지금의 고등교육 재정지원 규모와 지원 방식을 유지한다면, 경쟁력 제고는 물론이고, 상당 수 대학은 재정 악화로 운영이 어렵게 될 것이다. 미충원이 지방대학과 전문대학을 중심으로 발생하는 것을 고려하면, 대학교육의 지역 간 균형 붕괴는 물론이고, 지방대학 위기가 지역 위기로 이어지는 악순환도 불가피하다.

그동안 정부는 대학 정원을 확대하거나, 등록금을 인상하는 방식으로 고등교육 재정을 충당해 왔다. 하지만 학생 수가 급감하고 있고, 고액 등록금 문제를 해소하기 위해 국가장학금 정책을 추진하는 상황에서 더 이상 정원 확대와 등록금 인상을 통한 재정 확충은 방안이 될 수 없다. 재정지원 소폭 확대로 학령인구 감소에 따른 대학 재정 악화 문제에 대응하는 것 역시 한계가 크다.

재정지원 방식의 문제점도 지속적으로 제기됐다. ‘선택과 집중’에 따른 재정지원은 대학 중장기 발전을 저해하고, 대학 간 격차 심화, 평가 피로 누적 등의 문제를 야기했다.

국가장학금 제도에 대한 재조명도 필요하다. 국가장학금 제도를 시행해 등록금 부담을 경감시키고, 저소득층 대학생에게 교육 기회를 제공하는 등의 성과가 있다. 반면, 연간 4조 원을 투입하고도 사립대학 관리·감독 기제가 될 수 없는 한계가 있다.

연구는 이와 같은 문제의식을 바탕으로 고등교육 재정 규모와 배분 결과를 분석하고, 주요 정책과 현안을 진단하고자 한다. 또한 적정 고등교육 재정 규모를 산출하고, 확보 방안, 배분 방안을 마련하는 등 학령인구 감소에 따른 종합적인 고등교육 재정지원 개편 방안을 제시하고자 한다.

연구목적을 달성하기 위해 △고등교육 재정지원 규모를 살펴보고, △대학 설립별, 유형별, 지역별, 권역별, 규모별 배분 현황을 검토했다. △고등교육 재정지원 정책이 주요하게 변화한 시점을 기준으로 구분하고, 각 시기별로 주요 정책과 의미를 살펴보고 시사점을 도출했다. 또한 △학령인구 감소에 따른 대학 학생 수 변화를 추계하고, 이를 바탕으로 대학별 등록금수입 감소 등 재정 감소분을 추계했다. △마지막으로 고등교육 재정지원 정책 방향을 제시하고, 학령인구 감소 규모를 고려한 적정 재정지원 규모, 확보 방안, 배분 방안 등을 제시했다.

연구 방법으로는 국·내외 문헌과 관련 자료를 검토하고, 고등교육 재정지원 규모, 국가장학금 지원 현황, 주요 재정지원 사업 지원 현황, 학령인구감소, 대학 재정 수입 감소 등 통계 데이터를 분석·검토했다.

의견수렴을 위한 간담회와 토론회도 개최했다. 교수·직원·학생이 참여한 대학구성원 간담회에서는 대학 재정 현황, 고등교육 재정지원 확대 필요성, 적정 재정지원 규모, 지원 방식 등과 관련한 의견을 수렴했다. 정책 전문가 간담회에서는 고등교육 재정지원 확대 필요성 및 반대 논리 검토, 국가장학금 제도 진단, 재정지원 방식의 타당성 등을 논의하고, 그동안 발의된 ｢고등교육재정교부금법(안)｣을 검토했다. 토론회에는 전국교수노동조합 위원장, 전국대학노동조합 정책실장, 학생단체 대표, 민주연구원 연구위원, 정의당 정책위원이 참여했으며, 정책 연구 결과 전반에 대한 의견을 수렴했다.

2. 고등교육 재정 현황 및 정책 진단

가. 재정지원 현황

2019년 고등교육 재정지원 규모는 총 13조 8천억 원으로, 2011년 8조 2천억 원에서 매년 증가했다. GDP 대비 고등교육 재정지원 비율은 2011년 0.6%에서 2015년 0.8%로 늘었다, 다시 하락해 2016～2019년 0.7%다. OECD 국가가 평균적으로 GDP의 1.0～1.1%를 고등교육 재정에 지원하는 것과 비교하면 못 미치는 결과다. 우리나라 ‘학생 1인당 고등교육 공교육비 지출액’은 2017년 10,633$로, OECD 평균(16,327$)의 2/3 수준이다. 우리나라 ‘고등교육 공교육비 정부 투자 상대적 비율’은 2011년 27.0%에서 2017년 38.0%로 매년 늘었으나, 2017년 현재 OECD 평균 68.0%의 절반 수준이다.

고등교육 재정 배분 현황을 살펴보면, 4년제 대학이 전체 재정지원액의 85.3%(11조 5,102억 원)를 차지하고, 전문대학은 14.7%(1조 9,780억 원)을 차지했다. 지역별로 보면, 지방이 8조 4,109억 원으로 62.4%를 차지해 수도권 5조 773억 원(37.6%) 보다 많다. 국·공립대 대부분이 지방에 위치한 이유로 국·공립대 경상비 지원의 79.2%(3조 416억 원)가 지방에 포함됐고, 학자금 지원비도 지방이 2조 2,780억 원(59.5%)으로 수도권 1조 5,477억 원(40.5%) 보다 많다.

사업비 지원액만 보면 서울지역 지원액이 2조 905억 원으로, 전체 지원액의 35.9%를 차지한다. 서울지역 학교 수 비율이 14.2%(49교), 학생 수가 26.3%(57만 9,948명)임을 고려하면, 타 지역보다 상대적으로 많은 지원을 받고 있음을 알 수 있다.

나. 재정지원 정책 변천 과정

합리적인 고등교육 재정지원 규모와 방안을 마련하기 위해 고등교육 정책, 대내외적 환경 변화, 대학 재정실태, 대학 체제 등을 종합적으로 고려해 역대 정부의 고등교육 재정지원 정책을 살펴봤다.

해방 이후 대학의 증가로 고등교육 기회는 확대됐지만, 1950년대까지 대학에 대한 정부 지원은 매우 미미했다. 국립대학은 그나마 정부가 지원했지만 사립대학은 학생 등록금 이외에는 재단법인이 부담해야 했고 국고보조는 전혀 없었다.

박정희정권은 1961년 ‘대학정비안’, 1966년 ｢대학학생정원령｣과 ‘학위등록제’ 등을 실시해 대학정원을 통제했다. 1965년부터는 사립대학 등록금(수업료) 한도액을 없애고, 1969년에는 기성회비 징수 한도액을 폐지하면서 등록금 자율화를 시행했다.

전두환정권은 1981년부터 졸업정원제를 실시해 대학 입학정원을 대폭 확대했다. 사립대학 등록금 인상률 상한선을 폐지하고, 1981년 신입생부터 등록금 자율화 정책을 실시했다. 당시 소비자 물가상승률이 21.3%인데 비해 등록금 인상률은 22%를 넘는 상황이 생기면서 1982년 교육부가 등록금 적정수준을 제시해 권장하는 정책을 실시했다.

노태우정권은 졸업정원제를 폐지해 정원을 다시 통제하는 한편, 등록금 자율화 정책을 본격적으로 시행했다. 사립대학이 1990년부터 매년 물가인상률을 크게 상회하는 수준으로 등록금을 인상하면서 고액 등록금 문제의 원인이 되었다.

김영삼, 김대중정부 시기 특징은 사립대학 재정확보 수단으로 등록금 인상과 정원 확대를 번갈아 시행했던 과거 정부와 달리 등록금 인상과 정원 확대를 동시에 허용했다는 점이다. 1996년부터 ‘포괄승인제’, ‘교육여건 변동제’ 등의 자율화 조치가 취해졌으며, 대학들은 교육부가 제시한 정원 책정 기준만 충족시키면 자율적으로 정원을 결정할 수 있도록 했다. 정원자율화 정책은 등록금수입 확보 차원에서 정원 확대를 원했던 대학의 요구와 맞물려 폭발적인 학생 수 증가를 불러왔다.

노무현정부는 일반지원사업을 폐지하고, 특수목적지원사업으로 전면 전환했다. 또한 재정지원 사업으로 정원 감축을 유도했다. 이 시기 대학 등록금은 매우 큰 폭으로 인상됐는데, 2003～2007년 사립대 등록금은 31.0%, 국립대 등록금은 42.6% 올랐다.

이명박정부 재정지원의 특징은 평가를 통해 차등지원하는 방식을 유지하면서 ‘성과’ 중심의 평가지표를 더욱 강화했다는 점이다. 충원율과 취업률을 교육역량강화사업, 산학협력 선도대학 육성사업(LINC)뿐만 아니라 대학구조개혁사업에도 중요한 지표로 활용했다. 등록금 정책으로 2010년 취업후 학자금 상환제를 실시했으나 고액 등록금에 대한 사회적 논란이 가라앉지 않자, 2012년 국가장학금 제도를 도입했다.

박근혜정부도 집권 후 국가장학금을 확대했다. ‘2015년 경제정책 방향’을 확정하면서 ‘산업수요’ 중심의 재정지원 사업으로 전면 전환했는데, △산업연계 교육활성화 선도대학 육성사업(PRIME) △대학 인문역량 강화사업(CORE) △평생교육 단과대학 육성사업 등이다. 박근혜정부는 재정지원사업 평가 시 정원 감축 대학에 가산점을 부여하는 방식으로 구조조정과 재정지원 연계를 강화했다.

문재인정부 재정지원 사업의 특징은 일반지원사업 도입이다. 교육부 주요 재정지원 사업을 국립대학육성, 대학혁신지원, 산학협력, 연구로 재구조화하고, 기존 5개 특목사업을 통합해 일반지원사업 성격의 ‘대학혁신지원사업’으로 재편했다. 한편 학령인구 감소에 따른 정원감축이 본격화하면서 지방대, 전문대 중심으로 재정난이 심화하고 있다.

다. 시사점

정부 재정지원이 빈약한 이유는 고등교육 공공성에 대한 인식이 낮기 때문이다. 우리 법체계는 고등교육 역시 공공성이 인정되는 공교육임을 전제로 구성되어 있다. 그러나 국가 책임의 논리가 폭넓게 수용되는 초·중등과 달리 고등교육의 공공성은 그러지 못했다. 2020년 대학 진학률이 72.5%에 달할 만큼 대학교육이 사회적으로 필수 교육과정이 되었음에도 역대 정부는 ‘수익자부담원칙’을 고수하며 대학 재정지원을 회피했다. 사립대 재정 확보 방안은 정원 확대와 등록금 인상으로 지속돼 와 등록금에 의존하는 사립대학 재정구조를 고착화했다.

재정지원 사업이 대학서열화를 부추긴 점도 문제로 지적된다. 1990년대 중반부터 대학 재정지원이 본격화했는데, 평가와 연계한 차등지원 또는 선별지원 중심이었다. 성과 위주의 차등지원은 지방대학보다 수도권대학에, 전문대학보다 4년제 대학에, 중소규모대학보다 대규모대학에 유리하게 작용했다. 2000년대 들어 차등지원은 구조조정 정책과 결합하면서 선별 육성의 의미를 넘어 재정지원에서 배제할 대학을 솎아내는 기제로 활용되고 있다.

학자금 지원과 국·공립대 경상비 지원을 제외한 사업비 지원의 57%가 교육부 외 타 부처사업임에도 부처 간 협력 사업을 제외하고 부처 간 사전협의 자리가 없는 점도 문제로 지적된다. 예산편성 과정에서 부처 자체적으로 유사중복 여부를 검토하고 있긴 하지만 부처 간 협의, 기획재정부 심의단계에서 중복지원 문제를 면밀히 검토하는 것은 한계가 있다.

3. 고등교육 재정 관련 현안 진단

고등교육 재정 관련해 살펴봐야 할 주요 현안 중 하나는 ‘학령인구 감소’다. 전국 대학 학생 수(학부)는 2020년 189만여 명에서 2025년 164만여 명으로 13.3%(25만여 명) 줄어들 전망이다. 2026～2031년에는 학생 수가 소폭 증가하는 양상을 보이다가, 2032년부터 2차 감소기가 시작된다. 2040년 학생 수는 123만여 명으로 2020년 대비 66만여 명 감소(-34.9%)할 전망이다. 설립별로는 ‘사립’, 유형별로는 ‘전문’, 지역별로는 ‘지방’, 규모별로는 ‘소규모’ 대학 감축률이 높다.

학생 수 감소에 따라, 사립대학 등록금수입도 2019년 10조 4,122억 원에서 2025년 8조 9,890억 원으로 1조 4,232억 원 감소(-13.7%) 할 것으로 추계된다. 유형별로는 4년제 대학이 9.4% 줄고, 전문대학이 27.5% 줄어들 것으로 나타났다. 지역별로는 서울 –5.8%, 경기인천 -12.3%, 광역시 -19.1%, 비광역시 -19.3%로 차이가 뚜렷했다. 규모별 역시 ‘2만 명 이상’ 대규모대학 감소율(-7.3%)이 가장 낮고, 규모가 작아질수록 감소율이 높았다.

주요 현안 중 하나는 ‘국가장학금’ 제도다. 국가장학금 제도는 등록금을 전적으로 학생 개인이 부담하도록 했던 과거 정책과 달리, 고등교육 비용에 대한 정부 책임을 확대해 등록금 부담을 완화시킨 정책이다. 2020년 1학기 국가장학금(I유형+다자녀장학금) 지원 현황을 살펴보면, 지원받은 학생은 총 78만 8,783명으로 전체 학생 192만 명의 41.1%다. 이 중 등록금의 절반 이상을 지원 받은 학생은 63만 3,141명으로 전체 학생의 33.0%이다.

하지만 대학생의 60% 가량이 국가장학금 지원을 못 받고 있어 등록금 부담 경감에 대한 국민 체감도가 낮고, 학생 개인에게 ‘장학금’을 주는 방식의 특성 상 사립대학 공공성을 견인하지 못하는 한계가 크다.

또 다른 주요 현안은 4차 산업혁명에 따른 미래 교육 환경 변화다. 4차 산업혁명에 따라 직업 생태계가 변화하면서 고등교육에도 큰 영향을 미칠 것이다. 4차 산업혁명에 대비하는 새로운 인재를 양성하는 역할이 커지고, 융·복합형 학부 개편, 전공 칸막이 제거 등 학사구조 개편과 대학 간 공동 강의, 원격·대면 혼합형 수업, 거꾸로 수업 등 수업 형태도 다변화될 것이다.

코로나19 상황에서 직시했듯이 등록금수입 중심의 대학 재정 구조로는 학생들의 등록금 환불 요구, 대학의 재정 부족 호소 등 마찰과 대립이 불가피하다. 고등교육 재정지원에 대한 종합적인 밑그림부터 다시 그려나가는 게 필요한 시점이다.

4. 외국 사례

일본 고등교육은 사립대학 비율과 등록금 의존율이 높아 우리나라와 유사하다. 우리나라는 사립대학 재정지원 관련 법률이 없고, 경상비 지원도 없는 반면, 일본은 ｢사립학교진흥조성법｣을 통해 사립대학 지원 목적과 규모, 배분 방식의 개괄, 배분 주체를 명문화했다는 점이 특징이다. 사립대학 경상비 보조금은 교육·연구 활동과 관련한 경상비 지원인 ‘일반보조’와 대학 특색을 살려 개혁에 임하는 대학 등을 중점적으로 지원하는 ‘특별보조’로 구분된다. 규모를 보면, 일반보조는 2021년 2,756억 엔(2조 8,790억 원, 92.6%)으로, 사실상 경상비 보조금의 대부분이다. 경상비 보조금은 일본사립학교진흥·공제사업단을 통해 대학에 배분한다.

일본은 2016년부터 대학 진학자의 대도시 대학 지원 쏠림 현상을 완화하기 위해 ‘정원엄격화’ 정책을 시행하고 있다. 대학 규모별로 정원 초과 기준을 마련하고, 이를 초과할 경우 경상비 보조금을 감액하거나 지원하지 않는 정책이다. 정책 추진 결과, 사립대 정원미달 비율은 2016년 44.5%에서 2019년 33%로 개선되기 시작했다. 물론, 대규모 대학 정원 통제가 곧 지방대 육성을 의미하는 것은 아니다. 그러나 학령인구 감소라는 구조적 요인 속에서, 정부가 보조금을 통해 대규모 대학 정원을 통제하고, 지방 중소규모 대학 미충원을 완화하며 보호하고 있다는 점은 우리나라에 시사하는 바가 크다.

미국은 고등교육기관 학생 수 1,964만 명 중 공립대학 학생이 1,450만 명으로 73.8%에 달한다. 우리나라와 달리 대학생 4명 중 3명이 공립대학에 다니고 있음을 알 수 있다.

2020년 미국 연방정부 예산은 약 4조 8천억 달러(5,522조 원)이다. 이 중, 고등교육예산은 2.4%를 차지하며, 그 규모는 1,152억 달러(132조 8,141억 원)다. 2018년 교육예산은 트럼프 정부의 연방정부 개입 축소, 중복 사업 삭제, 고등교육 재정지원 간소화 정책에 따라 2017년 교육예산(1,444억 달러) 대비 약 66% 감소했으며, 이에 따라 고등교육예산도 감소했으나 이후 다시 회복하는 추세다.

미국 연방정부는 고등교육기관에 운영비 등을 직접 지원하기보다, 학생 개인에 대한 학자금과 연구·개발비를 중점적으로 지원한다. 연구·개발 지원은 경쟁방식을 취하며, 보조금 및 계약금 형태로 재정을 지원한다. 특정 프로젝트나 서비스 수행 계약을 체결하고 해당 비용을 지급하며, 과제신청서를 심사해 지원 대상을 결정한다. 전적으로 평가를 통해 연구개발비를 지원하는 국가는 주요국 중 미국과 우리나라뿐이다.

영국 고등교육 기관 수는 총 162교인데, 버킹검 대학을 제외하고 모든 대학을 국가 재정으로 운영한다. 잉글랜드는 2018년 대학 교육 및 연구 재정을 배분하던 고등교육재정위원회(HEFCE)를 폐지하고, 그 기능을 교육부 소관 ‘교육지원국(OFS)’과 ‘리서치 잉글랜드(RE)’로 이관했다. 교육지원국은 교육 재정을, 리서치 잉글랜드는 연구 평가, 산학연계, 연구 교부금 배분 등 연구 재정을 담당한다.

교육지원국(OfS)은 각 고등교육기관에 운영비 일부를 직접 지원하고, 등록금 상한선을 준수하여 교육지원국 승인을 받은 대학에 한해 시설비(건물, 시설, 정보통신 등)를 지원한다. 리서치 잉글랜드(RE)는 연구성과 수준(65%), 연구가 사회·경제·문화에 미치는 영향(20%), 연구 환경(15%) 등을 평가해 지원한다. 이에 더해 연구의 양, 전공가중치 비용, 연구의 질에 따라 세부 평가를 한다.

5. 고등교육 재정지원 개편방안

가. 고등교육 재정지원 정책 방향

고등교육 재정지원 정책 방향을 제시하면 다음과 같다.

첫째, 학령인구 감소에 대응해야 한다.

중·소규모 대학 중심의 정원 감축으로는 지금과 같은 급격한 학령인구 감소에 대응하기 어렵다. 정부가 적절한 대응력을 발휘하지 못한 사이 지방대학과 전문대학 중심으로 학령인구 감소 직격탄을 맞아 재정난을 호소하고 있다. 학령인구 감소에 대비하되, 고등교육이 질적으로 성장할 수 있는 정책 전환이 필요하다.

둘째, 사학중심체제 한계를 극복해야 한다.

OECD 회원국의 국·공립 고등교육기관 학생 비율은 미국 68%, 캐나와 호주 각각 100%, 92%이며, 유럽 대다수 국가는 80～100%다. 고등교육기관의 대부분이 ‘독립형 사립대학’으로 구성되어 있는 나라는 우리나라와 일본 정도다. 등록금 인상과 정원 확대가 어려운 상황에서 등록금에 의존하는 사립대학 재정구조는 교육 및 연구의 질적 저하를 초래할 것이 분명하다. 사립대학 중심체제 한계를 극복하기 위해서는 사립대학에 대한 재정지원을 늘리고, 사립대학 운영의 투명성과 민주성을 높임으로써 정부가 책임지는 고등교육을 실현해야 한다.

셋째, 고등교육 질적 발전을 도모해야 한다.

대학 교육의 질을 높이기 위해서는 정부 재정지원 규모를 늘려야 한다. 현재 GDP 대비 고등교육의 정부부담 비율은 0.8%로 OECD 회원국 평균치인 1.0～1.1%에 못 미친다. 한편, 고등교육 이수율은 높다. 고등교육 학생 1인당 교육비가 낮은 이유도 이런 구조에 기인한다. 높은 대학 진학률과 관련해서 여러 논란이 있지만, 분명한 것은 학벌주의와 대학서열에 따른 고용과 임금 격차가 해소되지 않는 이상 대학 진학률을 인위적으로 낮추는 것은 불가능하다. 다만 학령인구 감소로 대학 입학자 수가 줄어들 수밖에 없으므로 이러한 계기를 활용해 정원은 줄이고, 고등교육재정 규모는 늘림으로써 학생 1인당 교육비를 확대해야 한다.

넷째, 지방대와 전문대 육성을 통한 대학 간 균형발전을 도모해야 한다.

구조조정 주 대상이 되고 있는 지방대학과 전문대학 위기는 대학 자구노력 부족도 원인이지만, 정부 정책에 일차적 책임이 있다. 일반재정지원사업 폐지 등으로 ‘선택과 집중’에 따른 대학 재정지원 정책이 본격화되면서 지방대학과 전문대학 경쟁력은 더욱 약화됐다. 지방대와 전문대 위기를 불가피한 현실로 받아들여야 한다는 목소리도 있다. 하지만 학령인구가 절반 수준으로 떨어지리란 전망을 감안하면, 거의 모든 지방대와 전문대는 존폐위기에 처할 것이며, 수도권 집중화로 인한 사회적 문제는 더욱 심해질 것이다. 지방대학과 전문대학 육성을 통한 대학의 균형발전을 위해서는 그동안의 차별 지원으로 인한 격차를 해소할 수 있도록 재정지원 정책을 수립해야 한다.

다섯째, 안정적 지원을 위한 법적 토대를 구축해야 한다.

일본은 ｢사립학교진흥조성법｣으로 사립대학 재정지원을 명문화하고 있다. 우리도 고등교육에 안정적으로 재정을 지원하기 위해서는 이를 보장하는 법체계를 마련해야 한다. 대학구성원을 비롯해 교육단체, 국회에서 ｢고등교육재정교부금법｣ 제정을 요구하거나 법안을 발의해 온 이유도 이러한 맥락에서다. ｢고등교육재정교부금법｣을 비롯해 안정적인 고등교육재정 확보를 위한 방안을 다양하게 검토하여 적절한 법률 체계를 마련해야 한다.

나. 고등교육 재정지원 규모 추계

고등교육 적정 재정지원 규모를 추계하면 다음과 같다.

국·공립대 재정지원 규모는 무상등록금을 도입하고, 현재 학생 1인당 교육비(1,794만 원)를 △OECD 수준(2,260만 원) △주요 사립대 수준(2,518만 원) △서울대 수준(4,825만 원)으로 상향하는 것을 기준으로 추계했다.

2019년 국·공립대 정부 재정지원 규모는 국가장학금 지원 4,853억 원, 경상비와 특목지원 4조 8,453억 원을 합해 총 5조 3,306억 원이다. 2019년을 기준으로 △OECD 수준으로 재정지원을 확대하기 위해서는 무상등록금 지원 예산 1조 4,414억 원과 경상비와 특목지원 예산 6조 8,168억 원을 합해 총 8조 2,582억 원이 필요하다. 현재보다 2조 9,275억 원 증액된 규모다. △주요 사립대 수준으로 재정지원을 확대하기 위해 필요한 재정 규모는 9조 3,508억 원이며 △서울대 수준으로 지원을 확대하기 위해서는 19조 1,056억 원이 필요하다. 현재 정부 지원액(5조 3,306억 원)과 비교해 각각 4조 202억 원, 13조 7,749억 원 증액 규모다. 2025년에는 학생 수 감소에 따라 정부 재정지원 추계 규모가 소폭 감소한다.

사립대는 국민이 부담 가능한 수준으로 등록금을 낮추되, 정부가 경상비를 지원함으로써 교육·연구 역량을 강화하고, 학령인구 감소에 대비해 지속가능한 재정 구조로 전환하기 위한 재정지원 규모를 산출했다.

국민이 부담할 수 있는 수준의 표준등록금은 중위소득(3인 가구 기준 377만 원)과 가구 당 처분가능소득(전국 1인 이상 가구 명목금액 기준 345만 원)으로 제시했다. 정부는 매년 당해 연도 ‘표준등록금’을 공시하고, 기존 등록금에서 표준등록금을 제외한 등록금 액수만큼 지원함으로써 대학 등록금 수입 총액을 보존해줘야 한다. 우선은 표준등록금 정책 도입 취지와 목적에 부합하게 등록금 수입을 보존해 주는 것을 목표로 하되, 재정 구조 개선, 정원 감축 유도 등을 통해 대학 간 재정지원 균형을 맞춰갈 필요가 있다.

또한 현재 학생 1인당 교육비(1,394만 원)를 △서울지역 대학 평균(1,725만 원)과 △OECD 국가 평균(2,260만 원)으로 올리기 위해 필요한 재정 규모를 산출했다. 2019년 사립대 정부 재정지원 규모는 국가장학금 지원 3조 286억 원, 특목지원 3조 7,799억 원을 합해 총 6조 8,085억 원이다. △서울지역 대학 수준으로 교육비를 확대하기 위해서는 ‘등록금지원’ 7조 273억 원과 ‘경상비 및 특목지원’ 9조 5,320억 원을 합해 총 16조 5,593억 원의 정부 재정지원이 필요하다. 현재보다 9조 7,508억 원 증액된 금액이다. △OECD 수준에 도달하기 위해서는 같은 금액의 등록금지원과 경상비 및 특목지원 18조 8,329억 원을 합해 총 25조 8,602억 원이 필요하다. 현재와 비교해 19조 517억 원 증액된 규모다. 2025년을 기준으로 추계하면, △서울지역 수준으로 교육비를 확대하기 위한 정부 재정지원 규모는 총 13조 1,422억 원(6조 3,337억 원 증액), △OECD 수준으로 지원하기 위한 재정 규모는 21조 2,080억 원(14조 3,995억 원 증액)으로 추계된다.

위의 결과를 종합해 전체 고등교육 재정지원 규모를 추계한 결과, 2019년 기준으로 24조 8,175억 원～44조 9,657억 원으로, GDP 대비 1.29～2.34%에 해당한다. 2025년 추계 기준으로는 20조 5,720억 원～38조 5,450억 원으로, GDP 대비 0.92～1.73%에 해당한다. 프랑스 1.2%, 오스트리아 1.6%, 덴마크 1.6%, 핀란드 1.4%, 스웨덴 1.3%, 스위스 1.3%(초기재원기준), 캐나다 1.2%(최종재원기준) 등을 고려해 우리나라도 중장기적인 계획을 바탕으로 고등교육 재정지원을 확대해야 한다.

다. 고등교육 재정 확보 및 배분 방안

｢헌법｣에서 명시한 교육제도 법정주의를 구현하고, 안정적으로 고등교육 재정을 확보하기 위해서는 법률 제정이 필요하다. ｢고등교육재정교부금법｣은 고등교육 재정을 가장 안정적으로 확보할 수 있는 방안이다. 17대 국회부터 매 회기 때마다 법안이 발의됐는데, 임기만료로 폐기되었다.

연구진이 추계한 2025년 고등교육 재정지원 규모를 내국세와 연동해 살펴보면 5.78～10.84%로 추정된다. 고등교육 재정 규모 추계를 바탕으로 정부 예산 규모와 사회적 합의 등을 거쳐 적정 수준의 고등교육 재정 규모를 설정하고, ｢고등교육재정교부금법｣에 내국세의 일정 비율을 명시해야 한다.

가칭 ｢고등교육지원특별법｣은 ｢고등교육재정교부금법｣ 제정이 미뤄지고 있는 상황에서, 2025년까지 급격히 줄어드는 학생 수 감소와 지방대학 위기를 고려해 한시법을 제정하기 위한 방안이다. 한시적인 집중 투자를 얼마나, 어떻게 진행할지가 관건이다. 고등교육 재정지원 관련 현안과 고등교육 재정지원 규모 추계를 바탕으로 시급히 필요한 재정 규모를 결정해야 한다. 그리고 교육부 일반회계 예산, 다른 특별회계 및 기금으로부터의 전입금 등과 함께 교육세 세수 확대, 고등교육세 신설 등의 세입 방안을 법률에 반영해야 한다.

고등교육 재정 배분은 일반재정지원 사업을 통해 대학에 경상비로 지원하되, 학생 수에 따른 균등 지원 방식으로 지원해야 한다. 경상비 지원은 대학 발전계획에 따라 자율적으로 사용토록 하되, 토지·건물 등 자산매입과 건설가계정, 기금적립, 부채상환 등에는 사용을 제한한다. 그간의 정부 차별 지원을 해소하고, 등록금이 상대적으로 저렴한 지방대학을 배려하기 위해 지방대학을 소폭 더 지원해야 한다.

또한 공적 회계시스템을 도입하고, 정보공개를 확대해야 한다. 국립대학에는 국립대학 자원관리 시스템(KORUS)이 있다. 사립대학 회계시스템 관련해서는 사학진흥재단의 대학정보화 지원사업(U-ERP)이 있다. U-ERP는 사립대학 예·결산 업무, 인사·급여, 전자 문서·결제를 지원하는 시스템이다. 정부가 정책적으로 추진하고자 한다면, 투명성 확보를 위한 공적 회계시스템 구축에는 별 어려움이 없을 것으로 보인다. 다만, 사립대학 전체 회계를 대상으로 하는 것이 무리라면, 최소한 국고 지원 부분만이라도 공적 관리 시스템을 구축해야 한다.

정보공개를 확대하기 위해 사립대학은 예·결산 공개 계정과목을 세분화하고, 결산서 산출 내역도 공개해야 한다. 국립대학도 사립대학처럼 대학재정알리미 홈페이지에 표준화된 계정과목으로 예산과 결산을 공개해야 한다.

2021년 8월 31일 ｢고등교육법｣이 개정 돼, 교육부 장관이 부처별 고등교육 재정지원 사업을 총괄·조정할 수 있게 됐다. 법률 개정으로 그동안 제기되어 온 고등교육 재정의 중복지원과 부처 간 협력 부재 등의 문제를 개선해가야 한다.