대교연 연구

코로나19로 인한 온라인 수업의 일상화, 4차 산업혁명에 따른 급격한 기술 진보 등으로 대학교육 환경이 크게 바뀌고 있다. 일각에서는 가까운 미래에 캠퍼스 중심의 전통적인 대학 모습이 사라질 것이라는 주장도 나온다.

시대가 변해도 대학은 인재를 육성하고, 학문발전을 통해 국가발전에 기여한다는 전통적 역할을 변함없이 수행하겠지만 교육방식과 내용 등은 확연히 달라질 것이다. 또한 고령화시대가 되면서 대학은 정규교육 과정 범주를 넘어 평생교육기관으로의 역할도 부각되고 있다. 하루가 다르게 급변하는 기술혁명 시대에, 대학에서 비판적이고 창의적인 사고 능력을 키우는 교육 필요성도 커질 것이다.

이처럼 외부환경이 급변하고 있는데, 우리나라 대학은 또다른 위기 상황에 직면해 있다. 학령인구 감소가 본격화하면서 멀지 않은 시기 상당수 대학이 문을 닫아야 할 처지에 내몰리고 있다. 특히 수도권 집중과 대학 서열화 영향으로 격차가 심화하면서 지방대학과 전문대학은 벼랑 끝에 서 있다.

새로운 미래를 준비해야 하는 현실에서 학생 수 감소로 재정 수입이 줄어들면서 교육 및 연구여건 개선과 온라인 교육을 위한 투자는 물론 막대한 예산이 소요될 4차 산업혁명 시대 대비는 엄두를 내지 못하고 있다.

불가피한 현실로 다가온 대학 구조조정과 급격한 교육환경 변화는 우리나라 대학의 근본적인 변화를 요구하고 있다.

우리나라는 사립대 비율이 세계에서 가장 높다. 지난 70여년 간 정부가 고등교육을 민간에 위임했기 때문이다. 사립대학은 학생 등록금으로 운영했고, 정부는 고등교육예산을 안정적으로 지원하지 않았다. 학령인구 감소가 대학 운영에 치명적 영향을 미칠 수밖에 없다.

이 구조를 근본적으로 변화시키지 않고서는 우리나라 대학은 4차 산업혁명 시대에 적응은 고사하고, 생존 자체가 어렵다. 핵심은 정부의 투자 확대와 대학의 공공성 확대다.

우리나라는 과거 선택된 소수만 대학에 진학하던 ‘엘리트교육’에서, 오늘날 원하는 사람 대부분이 대학에 진학할 수 있는 ‘보통교육’ 시대가 됐다. 대학교육이 기본권인 시대에 접어든 셈이다. 그러나 정부의 고등교육 재정지원 기조는 과거 엘리트교육 시대와 크게 다르지 않다. 대학생 1인당 교육비가 초등학생보다 낮은 현실이 단적인 예다.

국가가 가난했을 때는 정부 예산 규모가 매우 작아서 선택과 집중에 따라 소수 대학에 집중 지원했다고는 하지만 ‘선진국’ 대열에 들어선 지금까지 크게 바뀌지 않은 것은 심각한 문제다.

학령인구 감소 속도를 봤을 때 한계대학 정리는 불가피하다. 그러나 그 결과가 시장주의식 적자생존 방식이 되어서는 안 된다. 수도권과 지방이 상생하고 공존할 수 있는 토대를 만들어 우리나라 전체 고등교육기관이 함께 발전할 수 있어야 한다.

이에 대학교육연구소는 지금까지의 연구 결과를 바탕으로 다음과 같은 고등교육 개혁 과제를 제시한다.

1. 국공립대 무상등록금, 사립대 반값등록금

우리나라 대학등록금은 OECD 국가 중 2013/2014년에 국공립대학 3위, 사립대학 2위에서 2019/2020년 각각 8위, 7위로 낮아졌다. 2009년부터 등록금을 동결한 영향이 크다. 그러나 국민들은 여전히 부담스러워하고 있다.

정부는 2012년 국가장학금 제도를 도입, 연평균 3조 3,189억 원의 예산을 투입해 등록금을 지원하고 있으나 소득분위별 차등지원 방식이라는 제도의 근본적 한계가 있다.

소득분위 산정 과정에서 공정성, 객관성 논란이 끊이지 않고, 막대한 정부 예산을 투입하고도 대학 공공성을 견인하지 못하고 있다. 무엇보다 정부가 등록금 인상을 억제하고는 있으나 그 바탕이 된 ‘수익자부담 원칙’은 변함없이 유지하고 있다.

따라서 사립대는 중위소득 또는 처분가능소득 기준으로 ‘표준등록금’을 책정해 등록금을 절반 수준으로 낮추고, 국가장학금을 기관지원 형태의 대학재정지원으로 전환해야 한다. 이렇게 하면 세계적으로 보편화된 ‘국가 책임의 고등교육’ 기반을 마련할 수 있다.

국공립대는 무상교육을 해야 한다. 대학 무상교육은 유럽에서 일반화했고, 미국과 일본도 무상화를 포함해 등록금 부담을 낮추기 위한 목소리가 계속 나오고 있다. 학령인구 감소를 감안해 사립대 반값등록금, 국공립대 무상등록금 소요예산을 추계하면 현재 국가장학금(3조 4,831억 원) 예산을 제외하고 2조 6,897억 원을 추가 확보(2026년 기준)하면 된다.

2. 고등교육재정교부금법 제정

우리나라 고등교육 재정 가운데 정부가 부담하는 비율은 다른 나라에 비해 크게 부족하다. 2019년 정부가 지출한 고등교육 재정 규모는 GDP(1,919조 원)의 0.7%에 해당하는 13조 8천억 원이다. OECD 국가가 평균적으로 GDP의 1.0~1.1%를 고등교육 재정에 지원하는 것과 비교하면 부족하다.

학제별 학생 1인당 공교육비 비교에서도 고등교육재정 투자 필요성은 더욱 분명하게 드러난다. 2018년 기준, 초등학교 학생 1인당 공교육비(ppp 환산)는 12,535$, 중학교는 13,775$, 고등학교는 16,024$이지만, 대학교는 11,290$로 가장 낮다. 대학에 투자되는 재정이 초등학교보다 낮은 셈이다.

우리나라 고등교육 재정은 지원 규모도 적을 뿐만 아니라 지원 방식도 문제다. ‘선택과 집중’에 따른 재정지원은 대학의 안정적인 중장기발전계획 수립을 어렵게 하고, 대학의 부익부 빈익빈을 불러왔으며 가시적 성과 위주의 대학운영을 초래했다.

이에 안정적인 고등교육재정확보와 지원을 위한 ｢고등교육재정교부금법｣ 제정을 제안한다. 지금까지 국회에서 발의된 ｢고등교육재정교부금법(안)｣은 대부분 내국세의 8~10%를 고등교육 재정으로 확보하는 것을 목표로 한다.

따라서 고등교육 재정 규모 추계를 바탕으로 정부 예산 규모와 사회적 합의 등을 거쳐 적정 수준의 고등교육 재정 규모를 설정하고, ｢고등교육재정교부금법｣에 내국세의 일정 비율을 명시해야 한다.

3. 전체대학 정원 감축과 한계대학 관리

2021년을 기점으로 대학 미충원이 본격화하고 있다. 2021년 만 18세 학령인구는 48만 명으로 대학 입학정원 49만여 명보다 적다. 이후에도 학령인구는 2024년 43만 명, 2040년 28만 명으로 감소할 전망이다. 학령인구 감소는 전국 대학에 영향을 미치지만, 특히 지방대학과 전문대학이 대규모 미충원 사태로 위기를 맞고 있다. 이로 인해 대학교육의 지역 간 균형 붕괴는 물론이고, 지방대학과 전문대학 위기가 지역 위기로 이어지는 악순환이 불가피해진다.

정부가 시급히 대책을 마련해야 한다. 차기 정부는 학령인구 감소에 대응하고 수도권과 지방대학이 동반 성장할 수 있는 고등교육 여건을 만들어야 한다. 이를 위해 ‘전체 대학 정원 감축’을 기조로 한 중장기 정원 정책을 수립해야 한다. 전체 대학 정원 감축을 통해 지방대학은 학생 수 급감에 따른 위기에서 벗어나 지역 인재를 양성할 수 있는 기반을 다시 마련하고, 수도권대학도 적정 규모로 대학을 운영해 경쟁력을 높이는 계기를 마련해야 한다. 정부는 학생 수 감소가 대학 재정 감소로 이어져 교육․연구여건 악화로 이어지지 않도록 고등교육 재정 지원 확대 정책을 병행해야 한다.

대학 운영이 어려운 ‘한계대학’은 별도 관리 방안이 필요하다. 정부는 대학 운영이 가능한 적정 재정 규모, 임금 체불, 지역 산업과의 연계, 부정․비리, 자발적 퇴출 희망 여부 등을 사전 조사하고, 종합적인 관리 방안을 수립해야 한다.

4. 지방대학 육성

지방대학 위기가 동시다발적으로 심화하고 있다. 그동안 정부는 수도권, 특히 서울지역 일부 대학에 재정을 집중 지원했고, 지방대학 ‘육성’ 정책조차 국가균형발전과 연계하지 않은 채 정부가 바뀔 때마다 바뀌어 왔다.

차기 정부는 국가균형발전 정책과 연계한 범정부 차원의 종합적인 ‘지방대학 육성 정책’을 수립해야 한다. 지방대학 문제는 교육정책에 국한되지 않은, 수도권 중심이라는 우리 사회 전반의 문제와 연계되기 때문이다.

이를 위해 정부 각 부처와 지자체를 포괄한 가칭 ‘지방대학 육성위원회’를 설치해야 한다. 현재 설치․운영 중인 교육부 장관을 위원장으로 하는 ‘지방대학 및 지역균형인재 육성지원위원회’만으로 각 정부 부처와 지자체 협력을 끌어내기란 한계가 크다.

또한, 고등교육 정책 방향을 ‘지방대학과 수도권 상생’으로 설정하고, 전체 정책을 유기적으로 연계해야 한다. 몇몇 정책이나, 소폭 예산 배정으로는 지방대학을 육성할 수 없다.

전체 대학 정원 감축과 정부책임형 사립대학 정책을 통해 지방대학이 생존할 수 있는 기반을 마련해야 한다.

아울러, 지역인재 우대 정책 확대도 필요하다. 지방인재 채용 목표제, 공공기관 지방 인재 채용제 등은 유의미성에도 불구하고, 지방의 열악한 취업 현황을 극복하기에 부족하다. 선발 비율 확대, 권고를 의무 사항으로 명시, 선발 조건 완화 등 정책 보완이 필요하다.

5. 국립대학 육성

2021년 기준, 전체 336개 대학 중에서 국․공립대학은 53교(15.8%)에 불과하다. 국․공립대학 비중이 낮음에도 불구하고, 정부 재정 지원 부족과 수도권 집중 현상으로 지방 국․공립대학(47교) 위상이 악화하고 있다.

대표적으로 국립대학은 정부가 설립․운영 주체임에도 서울대를 제외한 국립대학에 대한 정부 재정 지원은 매우 적다. 2020년 국립대학 학생 1인당 교육비는 부산대만 2,005만 원으로 유일하게 2천만 원을 넘고, 2위인 전남대가 1,920만 원이다. 그 외 대학은 모두 1,900만 원 미만이다. 반면 연세대 3,501만 원, 성균관대 2,840만 원, 고려대 2,753만 원, 한양대 2,282만 원, 이화여대 1,901만 원이다.

지방 학생들이 지방에 안착하려면 일자리와 더불어 삶의 질 향상을 위한 여건 개선 등 여러 문제를 함께 해결해야 하지만, 우선 지방 국․공립대학을 육성하는 것부터 시작해야 한다. 정부 지원을 확대해 학생 1인당 교육비를 서울지역 대규모 사립대학 수준으로 확대하고, 교육 및 연구여건을 획기적으로 개선해야 한다. 이와 함께 앞서 제안한 국․공립대학 등록금 무상화도 추진해야 한다.

더불어 ｢국립대학법｣ 제정도 필요하다. 현재 국립대학 설립 근거는 법률이 아닌 대통령령(｢국립학교설치령｣)으로 규정하고 있다. ｢국립대학법｣을 제정해 전체 국립대학의 법적 지위, 조직, 교․직원 등을 규정하고, 육성․지원을 명시해야 한다.

6. 정부책임형 사립대학 도입

우리나라 고등교육은 전체 대학생의 82%가 사립대학에 재학할 만큼 사학에 절대적으로 의존하고 있다. 전 세계에서 유례를 찾기 힘든 사립대학 중심 체제는 고등교육에 대한 정부의 책임 회피가 빚은 결과물이다.

역대 정부는 사립대학의 자율성을 확대한다는 명분 아래 정원 및 등록금 자율화 정책을 시행해 사립대학 재정의 등록금 의존도를 높였고, 그 부담은 학생과 학부모에게 고스란히 전가됐다.

그러나 임계점에 달한 국민의 대학등록금 부담과 향후 전개될 학령인구 감소를 고려할 때, 등록금에 의존하는 재정구조로는 사립대학이 교육과 연구의 기본 기능은 물론 첨단산업 중심의 산업 패러다임 변화에도 적극적으로 대응하기 어렵다.

학령인구 감소에 대한 대응, 지방대 육성, 대학 서열화 해소 등 대학과 우리 사회 앞에 놓인 중차대한 과제도 현행 사립대학 중심 체제를 그대로 둔 채로는 해결의 실마리를 찾기가 쉽지 않다.

정부가 나서서 사립대학 중심 체제를 극복해야 한다. 이에 우리나라 사립대학을 현행 ‘독립형 사립대학’에서 ‘정부책임형 사립대학’으로 전환할 것을 제안한다.

정부책임형 사립대학은 단계적으로 정부 지원 비율을 50% 수준으로 올리고 이에 상응하는 대학 투명성과 책임성을 확보하자는 것이다. 정부 ‘지도․감독’ 권한을 강화하면 부실 운영이나 부정․비리 등도 사전에 막을 수 있다.

7. 사학 개혁과 대학 민주화

우리나라 고등교육기관의 대부분이 사립이기 때문에 사학 개혁과 대학 민주화는 전체 고등교육기관 개혁이라 할 만큼 중요한 문제다. 국민 대다수에게 사립대하면 곧 부정․비리라는 인식이 오랫동안 각인돼, 정부의 사립대학 지원에 장애 요소가 될 정도다. 대학 내에서도 대학구성원들은 제 목소리를 낼 수 있는 구조가 막혀있다.

문재인정부는 고등교육 분야의 중요한 성과 중 하나로 사학 개혁과 대학 민주화를 지속적으로 추진했다. 2019년 발표한 5개 분야 26개 추진 과제를 담은 ‘교육신뢰 회복을 위한 사학혁신 추진방안’을 대부분 이행한 것이 대표적이다.

그러나 사립대가 투명하고 민주적인 운영을 통해 국민적 신뢰를 얻기 위해서는 이 정도로 부족하다. ｢사립학교법｣ 등의 추가 개정을 통해 △학교법인 이사회 친인척 비율 축소 △학교법인 이사의 친인척 총장 임명 제한 △학교법인 개방이사 추천권 대학평의원회 기능으로 전환 △학교법인 임원 및 대학 총장 재산 공개 △학교법인은 해산하지 않고, 대학만 폐교하는 경우에도 잔여재산 귀속 제한 △폐교대학 자산처리 현황 공개 △학생회, 교수회, 직원회 법제화 △학칙 위헌조항 교육부 시정 △등록금심의위원회 학생 자치 기구 대표 참여 보장 △교원징계위원회에 대학평의원회 등에서 추천한 인사 참여 보장 △총장선출에 대학 구성원 참여 보장 등으로 대학 운영의 투명성과 민주성을 높이도록 해야 한다.

8. 정보공개 확대

정보공개는 대학 구성원의 알 권리를 보장하고, 사학 운영자의 책임성과 대학 구성원의 참여를 견인할 수 있다. 현재 사립대학은 법․제도의 미비로 정보공개 실태가 매우 미미하다.

현행 사립대학의 정보공개는 ｢공공기관의 정보공개에 관한 법률｣과 ｢교육관련기관의 정보공개에 관한 특례법｣에 따라 이루어진다.

그런데 ｢공공기관의 정보공개에 관한 법률｣은 학교법인을 대상에 포함시키지 않았고, 고려대, 연세대, 서강대, 성균관대 4곳은 2016년부터 정부가 운영 중인 ‘정보공개포털’(open.go.kr)에 아직까지 등록조차 하지 않았다. 법 개정과 정부의 조치가 필요하다.

대학알리미 정보공시도 부족하다. 공공기관은 자료 공시가 5년이지만 대학알리미는 3년이다. 또한 수익용기본재산 수익률 및 수익사업체 현황, 법정부담 전입금 등과 같은 법정 기준 충족 여부를 구체적으로 공시하지 않고 있다. 급격히 증가하는 비정년트랙 전임교원 현황, 강의 담당 비율, 학교기업 운영 현황 등의 공시도 필요하다.

전년도 추정 결산, 건설공사 내역, 보직교수 현황, 연구윤리 등도 추가 공시가 필요하며, 예･결산 공개 기간 1년에서 5년 확대 및 결산 산출 근거 공개 등도 필요하다.

이 밖에도 ｢공직자윤리법｣에 따라 국･공립대학의 경우 4년제 대학 총장, 부총장, 대학원장, 학장과 전문대학의 장 등은 재산을 공개하지만 사립대학은 예외여서 개선이 필요하다.

9. 청와대 교육수석비서관 부활

대통령제 국가인 우리나라에서 청와대 의중은 정부 정책 전반에 매우 큰 영향을 미친다. 국민의 큰 관심사 중 하나인 교육정책도 마찬가지다. 일반적으로 정부 정책은 국민여론을 수렴하고, 청와대와 정부, 여당이 조율 과정을 거쳐 최종안을 발표한다. 정책 추진과정의 혼선 방지와 일관성을 유지하기 위해서다. 이 과정에서 청와대 수석비서관이 컨트롤타워 역할을 한다. 수석비서관은 대통령의 의사결정에도 큰 영향력을 미친다.

그런데 문재인정부는 교육수석비서관 직제를 없애고, 사회수석 산하에 교육비서관으로 축소시켰다. 당정청 사이 교육 정책을 논의하고 조율하는 기능 자체가 사라진 것이다. 집권 초기부터 문재인정부가 교육개혁에 별다른 의지가 없는 것 아니냐는 비판이 나온 배경이다. 실제 대통령 발언에서도 교육분야가 비중있게 언급된 경우는 거의 없었다.

정책 방향과 내용 못지 않게 예산 뒷받침도 중요하다. 그런데 문재인정부 들어 교육부와 여당이 국가장학금 추가 재원 필요성에 의견을 모았지만 기획재정부가 반대해 한때 난항(최종적으로 증액됐다)을 겪었고, 고등교육재정교부금법 제정과 관련한 논란은 현재 진행 중이다.

학령인구 감소에 따라 대학사회가 체감하는 위기의식은 심각하다. 고등교육체제를 전면 재구조화해야 할 상황에서 정책의 최종 컨트롤타워 역할을 하는 청와대 교육수석비서관의 부활은 그만큼 시급하고도 중요한 일이다.