대교연 연구

정관 ‘목적’이 정관 준칙과 사실상 같은 대학 30.4%

정관 ‘목적’에 종교 관련 단어가 포함된 법인 49.0%

8곳 이상 교육기관을 설치 운영하는 학교법인 18곳(11.9%)

1. 학교법인 ‘정관’과 ‘설립 목적’의 의미

○ 헌법재판소는 “학교법인은 설립자가 재산을 출연하고 설립 목적이 명시된 정관을 작성함으로써 …… 법인격을 가지게 되”고, “학교법인의 권리능력은 설립 목적을 정하고 있는 정관에 의하여 그 범위가 확정”되고, “학교법인의 정체성은 설립 목적 및 그것이 화체된 정관을 통하여 기능적으로 유지·계승되는 것”¹⁾이라고 판결함.

○ 대법원 역시 “학교법인의 정체성은 설립목적 및 그것이 화체된 정관을 통하여 기능적으로 유지·계승”²⁾된다고 판결함.

○ 헌법재판소는 또한 “설립자는 학교법인의 설립을 위하여 재산을 출연하고, 정관으로 설립 목적(건학이념)을 정립하는 한편, 최초 임원을 선임하여 이사회를 구성하고, 그 이사회에 의하여 설립 목적이 구체적으로 실현된다”³⁾고 판결하고, “사학의 자유의 원천은 설립행위에서 구체적으로 확인되는 설립 목적에 있다 할 것이므로, 이러한 설립 목적이 유지·계승될 수 있도록 제도적으로 보장하는 것은 사학의 자유의 본질적 내용에 해당한다”⁴⁾고 판결함.

○ 학교법인 정관은 학교법인의 법적 성격과, 권리능력의 범위를 확정해 주고, 학교법인의 정체성을 유지․계승하는 수단이며, 정관에 기재된 설립 목적은 해당 학교법인의 건학이념으로서 ‘사학 자유의 원천’이라 할 수 있음.

○ 전국 사립대학 학교법인 정관에 기재된 ‘목적’을 비교․분석해 사립대학의 정체성과 건학이념이 무엇인지 검토하고, 학교법인이 설치 운영하는 교육기관 수를 분석함.

2. 학교법인 정관 설립 목적 분석⁵⁾

1) 학교법인 정관 설립 목적 단어 빈도 분석

○ 전국 151개 사립대학 법인 정관을 분석한 결과, 정관 ‘목적’에 가장 많이 언급된 단어는 ‘법인’, ‘목적’, ‘대한민국’, ‘교육이념’, ‘고등교육’ 순으로 나타남.

○ 다음으로는 ‘교육’, ‘중등교육, 중등보통교육, 중등’, ‘사회’, ‘국가’, ‘유아교육, 유아특수교육, 유치원, 유아원, 유아’ 등이 30회 이상의 빈도를 보였음.

○ 정관 설립 목적에 ‘중등교육, 중등보통교육, 중등’, ‘유아교육, 유아특수교육, 유치원, 유아원, 유아’ 등이 많은 빈도를 보인 것은 뒤에서 설명하겠지만, 대학 법인들이 중등교육기관과 유치원을 함께 설치 운영하기 때문임.

○ 학교법인 정관의 설립 목적 단어의 빈도를 워드클라우드로 표현하면 다음과 같음.

2) 학교법인 정관 목적에 특정 단어 빈도가 높은 이유

○ 학교법인 정관 목적에서 특정 단어의 빈도가 많은 이유는 2005년 폐지된 ‘학교법인 정관 준칙’ 때문으로 풀이됨.

○ ‘정관 준칙’은 대학을 설립하고자 하는 자가 학교법인의 △목적 △명칭 △설치ㆍ경영하고자 하는 사립학교 종류와 명칭 △사무소 소재지 △자산 및 회계에 관한 사항 △임원의 정원 및 그 임면에 관한 사항 등이 담긴 ‘정관’을 정부에 제출하고 승인을 받아야 하는데, 정부가 정관 표준안을 예시한 것임.

○ 1963년 「사립학교법」이 제정되기 전에 우리나라 사립대학은 ‘학교법인’이 아닌 민법상 ‘재단법인’으로 설립 운영되었음.

○ 해방 후 미군정은 1946년 12월 제5장 26조로 “재단법인 기부행위 준칙”⁶⁾(‘기부행위’는 ‘정관’의 일본식 용어)을 제정해 문교부의 승인을 받도록 했는데, 준칙 제1조를 “본 법인은 조선 교육의 근본 이념에 기하야 초등(중등 혹은 고등)교육을 실시함을 목적으로 한다”고 규정⁷⁾했음.

○ 문교부는 1960년 5월 20일 훈령 제68호로 ‘사학기관을 유지․경영하는 재단법인의 정관 준칙에 대한 일’을 공포⁸⁾했고, 1986년에는 ‘문교부 예규 제184호’로 정관 준칙을 제정했음. 문교부 예규 제1조는 “이 법인은 대한민국의 교육이념에 입각(의거)하여 ○○○○교육을 실시함을 목적으로 한다”⁹⁾고 해 미군정이 제정한 목적을 약간 변경한 것으로 보아, 정관 준칙은 미군정 이래 계속되었던 것으로 추론됨.

○ 지금까지 법령에 학교법인 설립시 반드시 정관준칙을 따라야 한다는 근거조항은 없었지만, 정관준칙은 실질적으로 학교법인 정관 작성을 구속¹⁰⁾해 왔음.

○ 이에 따라 교육부는 2005년 “학교법인의 정관자치권을 준칙이 침해하는 결과를 초래하고 법적 근거없이 새로운 규제를 창출”해 “대학 자율화 추진 계획(2004.12.28)의 일환으로, 학교법인의 자율성을 과다하게 제한하는 집행적․사전적 성격의 규제를 철폐”하기 위해 학교법인 정관 준칙을 폐지¹¹⁾했음.

3) 학교법인 정관 목적 분석

○ 학교법인 정관 준칙이 폐지된 지 16년이 지났으나, 사립대학 법인 정관은 아직까지 과거의 준칙이 제시한 목적을 벗어나지 못하고 있는 것으로 나타남. 특히 상당수 법인은 아직까지 정관 준칙 목적을 사실상 그대로 인용한 채 별도의 독자적인 건학이념이 없는 상태임.

○ 전국 151개 법인 가운데 정관 준칙이 명시한 ‘○○○○교육’ 부분에서 ‘유아교육, 초등․중등․고등교육, 평생교육’ 등 학교법인이 설치․운영하는 기관의 범주만 다를 뿐 나머지 부분이 정관 준칙과 같은 학교법인이 30.4%인 46곳임.

○ 전체 사립대학 3곳 가운데 1곳에 가까운 학교법인의 정관 목적이 사실상 같다는 것은 헌법재판소가 “사학의 자유의 원천은 설립행위에서 구체적으로 확인되는 (정관의) 설립 목적(건학이념)에 있다”고 한 것과 괴리된다고 할 수 있음.

○ 물론 학교법인 정관 ‘준칙’ 인용을 넘어 대학 건학이념을 정관 목적에 담은 대학도 많았음(첨부 엑셀파일 참조). 그러나 이들 대학도 舊 「교육법」이 규정한 교육이념과 대학의 목적을 인용 또는 참고하거나, 1997년 「교육법」이 폐지되고, 제정된 「교육기본법」과 「고등교육법」이 규정한 교육이념과 대학의 목적을 인용 또는 참고한 대학이 상당수임.

○ 또 다른 상당수 대학은 정관 목적 구현을 위한 조직·운영과 교육과정 등에 관한 기본사항을 정하는 학칙 제1조에 대학 목적을 규정함.

○ 결과적으로 학교법인 정관 목적 분석을 통해 나타난 우리나라 사립대학은 ‘사학 자유의 원천’이라 할 수 있는 ‘설립 목적’, 즉 ‘건학이념’의 독자성과 다양성이 매우 부족하고, 획일적이라고 할 수 있음.

○ 이런 현상이 나타난 배경에 사립대학 법인 정관을 학교법인 정관 준칙이 사실상 강제한 점이 있다는 측면에서 관련 단어를 제외하고 분석해 보았음. ‘법인’, ‘목적’, ‘대한민국’, ‘교육이념’, ‘고등교육’, ‘유아교육, 초등․중등․고등교육, 평생교육’ 등이 해당 단어인데, 이를 제외하고 분석한 결과, ‘교육’, ‘사회’, ‘국가’, ‘기독교’, ‘지도자’, ‘정신’, ‘교회’, ‘양성’ 등의 단어가 높은 빈도를 보였음.

○ 이를 반영하듯, 학교법인 정관 목적에 종교 관련 단어가 들어간 학교법인이 조사 대상의 절반에 가까운 49.0%나 됐음. 이 가운데 ‘기독교, 장로회, 그리스도, 복음’ 등이 포함된 학교법인이 55곳(36.4%)이고, 가톨릭이 10곳(6.6%)으로 대부분을 차지했음.

○ 우리나라 사립대학 3곳 중 1곳 이상이 정관 목적에 기독교 관련 단어가 포함되어 있는 셈임. 이는 종교, 특히 기독교가 우리나라 사립대학에 미치는 영향이 매우 크다는 사실을 보여 줌.

○ 과거 사립대학 민주성과 공공성을 강화하는「사립학교법」 개정 논의가 있을 때마다 기독교가 사학법인들과 함께 반대 목소리를 냈던 것도 이런 상황이 반영된 것으로 풀이됨.

○ 전국 사립대학 법인 가운데 정관 목적에 사람 이름이 포함된 경우는 영남대(‘박정희’)가 유일한 것으로 나타남.

3. 학교법인 정관에 기재된 설치․운영 교육기관 수

○ 한편, 전국 151개 사립대학 학교법인 정관을 분석한 결과 모두 434개 사립 교육기관을 운영하고 있는 것으로 나타남.

○ 대학 153곳(35.3%)을 제외하고, 가장 많이 설치 운영하는 교육기관은 고등학교로 94곳(21.7%)이고, 중학교 66곳(15.2%), 유치원 45곳(10.4%), 초등학교 30곳(6.9%) 등이었음.

○ 개별 학교법인이 설치 운영하는 교육기관 수를 분석한 결과, 대학만 운영하고 있는 학교법인은 66곳(43.7%), 대학을 포함해 2곳의 교육기관을 운영하는 학교법인은 32곳(21.2%), 3곳을 운영하는 학교법인은 12곳(7.9%) 등이고, 6~7곳을 운영하는 학교법인은 각각 5곳(3.3%)이었으며, 8곳 이상을 운영하는 학교법인도 8곳(5.3%)에 이르고 있음.

1) 헌법재판소 2013. 11. 28. 선고 2011헌바136 등

2) 대법원 2014. 1. 23. 선고 2012두6629 판결

3) 헌법재판소 2013. 11. 28. 선고 2007헌마1189 등

4) 헌법재판소 2013. 11. 28. 선고 2009헌바206, 2010헌바101[병합] 

5) 학교법인 정관은 대학알리미에 공개된 2021년 공시 자료를 사용했으며, 학교법인 정관 목적의 주요 단어들을 추출하기 위해 오픈소스 소프트웨어 개발 관리 웹사이트인 SourceForge에 공개된 한글 형태소 분석기 RHINO의 소스코드를 참조해 명사를 추출하고, 분석 목적에 맞게 수정하였음. 이를 통해 추출한 명사는 1,748개이며, 중복된 명사를 제거하고 316개의 명사 빈도수를 분석했음.

6) “‘기부행위(寄附行爲)’라는 용어는 일본 메이지민법에서 재단법인의 기본규칙을 지칭하는 법률용어로 사용되었고, 식민지 

조선에서도 통용되었다. 남한에서는 1961년 민법 제정 시에 ‘정관(定款)’이라는 용어를 새롭게 채택했지만, 행정 실무상

에서는 ‘기부행위’라는 용어도 계속 사용되었다.” 김일환, 「‘부재지주’, ‘영리기업’에서 ‘기생적 존재’로-1950년대 문교재단

의 경제적 실천과 한국 사립대학」, 『사회와 역사』 제119집, 한국사회사학회, 2018년, 79쪽.

7) 대한사립중고등학교장회 80년사 편찬위원회, 第二章 光復 後 親和會(校長會)의 動向, 대한사립중고등학교장회 자료

집, 1999, 80쪽.

8) 김형구, 사립학교법 개정에서 살펴 본 사학의 자주성과 공공성의 관계, 한국교육 Vol32, 2005, 307쪽

9) 문교부, 문교부예규 제184호, 1986.5.19.

10) 교육인적자원부, 학교법인 정관준칙 폐지 결정, 보도자료, 2005.5.23.

11) 교육인적자원부, 학교법인 정관준칙 폐지 결정, 보도자료, 2005.5.23