대교연 연구

학령인구 감소가 급격히 이루어지고 있다. 수도권 일부 대학을 제외한 상당수 대학이 위기다. 특히 지방대와 전문대학은 당장 올해 신입생 충원부터 발등의 불이다.

통계청 ‘장래인구특별추계(2017~2067년)’에 따르면, 18세 학령인구는 2020년 51만 명에서 2040년 28만 명으로 급격히 줄어든다. 우리 연구소가 추계한 자료에 따르면, 현재 입학정원을 유지할 경우 2024년 신입생 충원율은 78.0%로 떨어지고, 2037년에는 63.9%까지 떨어진다.

교육부가 4월에 재정지원제한대학을 발표하면, 대학 퇴출 얘기가 본격적으로 나올 것이다. 재정지원제한대학에 선정되지 않은 대학도 정원 감축 압박에서 벗어날 수 없다.

학령인구 감소는 대학 재정 악화와 직결

4차 산업혁명과 포스트 코로나 시대에 고등교육의 중요성이 더욱 커지고, 이에 대응한 대학의 질적 발전도 반드시 필요하다. 그러나 우리나라 대학의 현실은 미래를 논하기는커녕 눈앞에 닥친 위기에 대응조차 제대로 못하고 있다. 이런 상황이 지속되면 학령인구 감소로 인한 대학의 존폐 위기를 넘어 고등교육 생태계마저 위협받을 것이다.

학령인구 감소는 대학의 신입생 충원 부족 문제를 넘어 재정 악화와 직결된다. 사립대학이 재정의 상당 부분을 등록금에 의존하고 있기 때문이다. 예산 부족 등을 이유로 고등교육에 대한 책임을 민간에 떠넘기고, 수익자부담원칙을 유지해온 결과다.

OECD 교육지표(2020년)에 따르면, 2017년 기준 우리나라 고등교육 학생 1인당 공교육비는 OECD 평균의 65%에 불과하다. 고등교육 공교육비 정부 부담 비율은 38%로 OECD 평균 68%의 절반 수준이다. 학생 교육에 드는 비용은 적고, 이마저도 정부의 지원보다 민간이 부담하는 비용이 많다는 이야기다.

대학운영자들은 재정난 해결을 위해 등록금 인상을 요구하고 있지만, 우리나라 사립대 등록금은 이미 오를 만큼 올라 사실상 세계 최고 수준이어서 더 이상 인상하기 힘들다. 백번 양보해 등록금을 인상하더라도 현행 법은 직전 3개 연도 평균 소비자 물가상승률의 1.5배를 초과해 인상할 수 없다. 급격한 학령인구 감소에 따른 위기에 대응하기엔 역부족이다.

정부, 고등교육재정 확충 얘기하지만 방법은 제시 못해

정부도 고등교육 재정이 부족하다며 확충의 필요성을 언급했다. 지난해 10월 발표한 교육부의 「2021년 고등교육 재정 지원 계획」에서 고등교육에 대한 공교육비 투자가 미흡하다며 “교육·연구 경쟁력 제고를 위한 투자 확충”이 필요하다고 밝혔다. 하지만 구체적인 확대 규모나 확보 방안은 없다.

지난 1월 발표한 교육부 2021년 업무계획에서도, 미래교육을 향한 대전환이 필요하다며 “디지털 혁신공유대학을 통한 첨단분야 인재 집중 양성”, “지역혁신·발전을 견인하는 대학” 등 고등교육 분야 핵심추진과제를 밝혔다. 그러나 개별 사업 예산 증감 계획만 있을뿐 고등교육 재원 확대 방안은 없다.

초·중등교육 예산은 「지방교육재정교부금법」에 따라 내국세의 20.79%를 마련하도록 법제화되어 있는 반면, 고등교육 예산은 매년 국가예산편성과정을 통하여 확정되고 있다. 법적 근거가 미흡해 고등교육 예산의 안정적인 재원 마련이 어려운 실정이다.

이로 인해 고등교육 예산의 확대는 더딜 수밖에 없다. 교육부의 고등교육 예산은 2017년 9조 4천억 원에서 2021년 11조 1천억 원으로 1조 7천억 원 증가했다. 그러나 전체 교육부 예산(20.3%)과 유아 및 초·중등교육 예산(19.8%) 증가율에 비해 고등교육예산 증가율(18.3%)은 낮다. 물론 고등교육 예산은 매년 증가하고 유아 및 초·중등교육 예산은 2019년 이후 감소하고 있지만, 고등교육예산 증가액은 상대적으로 크지 않다.

학령인구 감소 속에서 미래교육을 향한 고등교육의 대전환은 개별 사업 몇 개로 이룰 수 없다. 안정적이 재원 확보를 통한 재정지원 확대와 지속적인 지원이 뒷받침 되어야 이뤄질 수 있다.

고등교육재정교부금법 제정으로 교육재정 법정주의 구현해야

「헌법」은 “학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다”고 명시하고 있다. 이에 따라 「교육기본법」은 정부가 교육재정을 안정적으로 확보하기 위하여 필요한 시책을 수립·실시토록 하고 있으며, 초·중등교육을 위한 지방교육재정교부금을 법령으로 규정하도록 했다.

고등교육도 이에 상응하는 법률 제정이 필요하다. 「고등교육재정교부금법」 도입으로 안정적인 재원마련과 교육재정 법정주의를 구현해야 한다. 「고등교육재정교부금법안」은 지난 17대 국회에서 처음 발의된 이후 18대, 19대, 20대 국회에서 모두 발의되었으나 임기만료로 폐기되었다. 당시 발의된 법안을 살펴보면, 교부금 재원 마련을 위한 내국세 비율이 조금씩 다를 뿐 안정적인 재원 마련으로 고등교육 공공성 확대와 질적 발전을 꾀하려는 목적은 동일하다.

국회예산정책처가 2016년～2020년 국세수입 전망을 토대로 해당연도의 내국세 액수에 10%의 교부율을 반영한 연도별 고등교육재정교부금 소요액은 2018년 21조 5,500억 원에서 2022년 25조 8,260억 원으로 추계되었다. 여기에 기존 대학에 지원하는 예산을 제외하면 추가 재원은 2018년 9조 6,509억 원에서 2022년 13조 91억 원까지 추계된 바 있다.

고등교육의 위기는 심화되고 있으며, 이렇다할 돌파구를 찾지 못하고 있다. 고등교육재정교부금법 제정으로 대학의 질적 발전을 위한 토대를 갖추어야 한다. 대학 총장 모임과 교수단체, 직원노조, 학생까지 한 목소리로 요구하고 있다. 올해는 문재인 정부의 사실상 마지막 해다. 정부와 국회의 결단이 필요하다. 

※ 덧붙이는 글 : 이 글은 대학 뉴스 전문 매체 U's Line에도 실렸습니다.