대교연 연구

1. 서론

‘벚꽃 피는 순서대로 대학이 망한다’는 말이 회자될 만큼 지방대학 위기가 심화하고 있다. 당면한 지방대학 위기의 가장 큰 원인은 학령인구 감소에서 찾을 수 있다.

만 18세 학령인구는 2020년 51만 명에서 2024년 43만 명으로 8만 명가량 감소한다. 2020년 대학 입학정원이 약 50만 명이니, 입학 정원을 그대로 유지하면, 신입생 모집에 어려움을 겪는 대학이 늘어날 수밖에 없다.

학령인구 감소로 인한 정원 감축과 미충원 문제는 지방대학을 중심으로 전개될 것이다. 지방대학은 학생 수 감소로, 재정 수입이 감소해 교육여건 후퇴, 교·직원 임금 체불 등 위기가 심화될 것이다.

지방대학 위기의 근본 원인에는 정부 차별정책이 있다. 해방 직후, 대학 설립이 본격화할 때부터 수도권, 특히 서울지역 일부 대학에 정부 재원을 집중 지원했다.

역대 정부가 실시한 지방대학 육성 방안은 국가균형발전과 연계되지 못했고, 지방대학 현실을 제대로 반영하지 못한 채 추진 돼 성과보다는 한계가 컸다.

1997년 발생한 IMF 사태는 지방대학의 본격적인 위기를 불러왔다. 신자유주의 무한 경쟁이 전면화하면서 대학서열화에 따른 수도권대학 집중 현상이 더욱 두드러졌기 때문이다. 또한 대학설립 준칙주의(1996년)와 정원자율화(1997년) 정책 영향으로 대학 수와 입학정원이 크게 증가한 것도 한몫했다. 지금 대학이 정원을 채우지 못하는 ‘미충원’ 문제의 시발점이었다.

변화하는 환경에 맞게 교육여건을 개선하고, 특성화하려는 지방대학 스스로의 노력이 부족했던 문제도 있다. 지방대학은 정원 자율화 정책에 따라 교육여건이 열악함에도 학생 수 늘리기가 용이했다.

이유야 어찌 됐든 지금의 위기가 지속되면 지방대학은 ‘고등교육기관’으로서 경쟁력이 있느냐 없느냐의 문제를 떠나, ‘기피’ 대상으로 전락할 수밖에 없다. 수도권대학 중심의 학벌주의가 더 심화하고, 이에 따른 사교육비 문제, 수도권 집값 문제, 지방 공동화 등 사회 문제도 더 심각해질 것이다.

정책연구는 이런 문제의식을 바탕으로 지방대학 위기 극복 방안을 마련하고자 수행되었다. 연구 목적을 달성하고자 선행 연구논문과 각종 정책·세미나 자료를 검토하고, 지방대학 관련 각종 통계를 조사·분석했으며, 지방대학 구성원 설문조사와 간담회를 개최했다.

정책연구가 마중물이 되어 지방대학 육성을 위한 논의가 활성화되고, 다양한 방안들이 구체화·정책화되길 바란다.

2. 지방 현실 진단

2019년 12월을 기점으로 우리나라는 전체 인구의 50%가 수도권에 집중한 국가가 됐다. 전체 면적의 11.8%에 해당하는 수도권에 인구 절반이 밀집해 있는 셈이다.

인구가 수도권에 집중하는 이유는 경제활동 기반이 수도권에 몰려있기 때문이다. 2017년 기준 GRDP(지역내총생산)의 51%, 사업체 수의 47%, 취업자 수의 50%, 연구개발투자비의 69%가 수도권에 몰려있다. 인구는 수도권에 집중하고, 다시 경제활동 기반이 수도권 중심으로 형성되는 악순환이 반복되고 있다.

저출산에 따른 인구감소와 저성장으로 수도권 집중과 지방 공동화는 더욱 빠르게 진행할 것으로 보인다. 노무현정부의 공공기관 이전 정책 영향으로 2013~2016년 그나마 수도권에서 순유출 됐던 인구이동은 2017년 이후 다시 순유입으로 돌아섰고, 유입 규모도 커지는 추세다.

저성장은 수도권보다 지방에 타격이 크다. 저성장일수록 안정적인 일자리를 찾고자 하는 경향이 강해지고 이에 따라 부동산 투자, 대학진학, 취업이 상대적으로 용이한 수도권을 선호하기 때문이다.

지방사회를 이끌었던 제조업이 쇠퇴하면서 지방 위기는 더욱 심각한 지경에 이르고 있다. 연구개발은 ‘수도권’이 하고, 공장과 생산기능은 ‘지방’이 맡고 있는 우리나라 제조업 시스템에서 제조업 위기는 곧 지방의 위기를 뜻한다. 결과적으로 지방 상당수 지역은 ‘위기’를 넘어 ‘소멸’ 대상이 되리라는 전망마저 나온다.

지방 위기와 수도권 집중에 대해 역대 정부는 나름의 대책을 제시했다. 그러나 ｢수도권정비계획법｣ 등 수도권에 밀집하지 못하도록 규제하는 소극적인 정책이 대부분이었고, 지방 발전을 내세운 나머지 정책도 단편적이고, 산발적으로 추진되었다. 그 결과 이러한 정책들은 실질적 성과를 얻지 못했고 수도권 집중은 더욱 심화했다.

문재인정부는 자치분권 강화를 국가균형발전 최우선 과제로 내세워 추진하고 있다. 그러나 급격한 인구 유출로 소멸 위기에 직면한 지방 자치분권 확대는 오히려 지방 소멸을 앞당기는 것이라는 반론이 나오기도 한다. 여러 주장과 논란이 이어지고 있지만 한 가지 분명한 것은 오늘날 지방 상황을 반전시키기 위해서는 특단의 대책이 필요하다는 점이다.

3. 지방대학 현황

해방 당시 29교에 불과했던 우리나라 대학은 경제성장과 함께 고등교육에 대한 진학 욕구 증대 등으로 1980년 224교로 증가했다. 1990년까지는 241교로 소폭 증가하다, 2005년 360교까지 늘어났다. 이후 학령인구 감소와 대학 구조조정 정책으로 줄어 2019년 현재 335교다.

지방대학은 1980년 138교에서 2019년 220교로 82교 증가했다. 특히 1990~2000년 사이 78교 증가했는데, 대부분 비광역시(74교)에서 증가했다. 이후 2005년 234교까지 늘었다가 구조조정과 부정·비리로 인한 폐교 등의 영향으로 14곳 줄어, 2019년 현재 220교다.

지방대학 입학정원은 입학정원 증가기(1980~2000년)에는 수도권대학보다 더 많이 늘고, 감소기(2000~2019년)에는 더 많이 줄었다. 특히 1990년 21만 명에서 2000년 43만 명으로 2배 증가했는데, 대학설립 준칙주의로 대학 수가 증가하고, 정원 자율화로 입학정원을 확대한 영향이다. 2000~2019년 정원 감축 시기에는 30.2% 감축해, 수도권(14.5%) 감축률의 2배였다. 2019년 지방대학 입학정원은 29만 8천여 명으로 전체 입학정원의 61.4%에 해당한다.

지방대학 재정 현황을 살펴보면, 2018년 학생 1인당 재정 규모는 4년제 대학 기준 1,506만 원으로 수도권(2,176만 원)의 69.2%다. 국고보조금, 기부금, 산학협력수익 등이 수도권대학에 비해 열악하기 때문이다. 실제 지방대학 학생 1인당 국고보조금은 181만 원으로 수도권(386만 원)의 46.8%, 학생 1인당 기부금은 17만원으로 수도권(37만 원)의 절반도 안 되고, 산학협력수익도 학생 1인당 38만 원으로 수도권(100만 원)의 3분의 1 수준이다.

지방대학 교원확보율(의학계열 제외)은 74.5%로 수도권(73.6%)보다 소폭 높다(2019년 4년제 대학 기준). 하지만 구조조정이 본격화 한 2015~2019년 교원 수가 줄어, 교원 수가 늘어난 수도권대학과 차이를 보였다. 직원 1인당 학생 수는 38.6명으로 수도권(39.1명)보다 소폭 양호했으나, 계약직 비율은 38.6%로 수도권(37.3%)보다 소폭 높았다.

지방대학에 대한 학생 선호도를 살펴보면, 2019년 신입생 경쟁률이 7.0대 1로, 수도권(13.6대 1)의 절반이었다. 신입생·재학생 충원율도 수도권대학과 비교해 낮은 반면, 중도탈락률은 더 높았다.

지방대학 우대 정책인 공공기관 지방인재 선발 현황을 살펴보면, 2019년 공공기관 70곳(26.5%)이 정부가 권고한 지방인재 선발 비율(35% 이상)보다 낮게 선발했다. 지방인재 채용목표제는 2018년 5급 9.1%, 7급 23.7%로 목표 비율(5급 20%, 7급 30%)에 못 미친다.

4. 역대 지방대학 관련 정책 변천과 시사점

박정희정권은 ‘대학정비’라는 명목 아래 정원을 비롯한 대학 전반에 강력하게 개입하고 통제했다. 1977년 ‘재수생 문제 해결을 위한 종합대책’을 발표, 기존의 대학정원 억제 정책에서 벗어나 대폭적인 정원 증원을 모색했다.

전두환정권은 입학문턱을 낮추고 졸업은 어렵게 한다는 취지로 정원의 30%를 더 뽑도록 한 ‘졸업정원제’를 실시했는데, 수도권대학과 지방대학 입학정원을 모두 늘리면서 대학간 ‘규모 경쟁’을 야기했다.

노태우정권에서는 청와대 지역균형발전기획단(1989년)과 제3차 국토종합계획(1992~2001년)에서 지역균형발전과 관련한 지방대학 육성 방안을 제시했다. 하지만 지역별 주력산업과 연계한 지방대학 육성책 소홀, 지방대학 졸업생 취업기회 확대 시책 추진 미진 등으로 실효성 있게 추진되지 못했다.

김영삼정부가 도입한 대학설립 준칙주의와 정원 자율화는 대학의 양적 팽창을 초래해 지금의 지방대학 위기를 가중시켰다. 대학설립 준칙주의 도입 이후부터 2013년까지 대학 52교, 전문대학 9교가 신설되거나 개편됐는데, 상당수가 지방대학이다. 또한 2006년까지 법정기준보다 낮은 기준으로 정원 증원을 허용해 지방대학 증원을 용이하게 했다.

김대중정부는 2000년 12월, 권역별 산·학·연 체제 구축, 취업기회 확대를 위한 관련 법령 정비, 지방대학 지원 확대 등을 담은 ‘지방대학 육성대책’을 발표했다. 하지만 국립대학 통·폐합과 특별회계를 추진하고, 설립목적 달성이 곤란한 사학법인의 퇴출 경로를 마련하는 등 지방대학 구조조정을 전제로 해 논란이 됐다. 이시기 ‘지방대학 특성화 지원사업(1997~2001년)’에 이어 1999년부터 1단계 BK21사업의 일환으로 ‘지역 우수대학 육성사업’, 2002년부터 ‘지방대학 육성사업’이 시작됐다.

노무현정부는 ‘누리사업’을 통해 2004~2008년 5년간 총 1조 4천억 원을 지원했다. 지원결과, 누리사업에 참여한 사업팀의 교원확보율, 학생충원율, 졸업생 취업률, 졸업생 인적자원의 질 모두 향상됐다는 연구결과가 나왔다. 그러나 신규임용 교원 상당수가 겸임·초빙교원이고, 졸업생 취업률도 정규직인지 단기 계약직인지 확인되지 않는 등 한계가 있었다.

이 시기 대학구조조정 정책이 본격화했는데, 국립대학은 학부 입학정원 15% 감축을 추진하고, 사립대학은 구조개혁선도대학사업을 통해 선정된 대학은 입학정원10%를 감축하도록 했다.

이명박정부는 평가를 통해 정부 재정지원을 제한하고, 퇴출을 유도하는 구조조정을 실시했다. 평가 결과, 정부재정지원제한대학의 77%, 학자금대출제한대학의 87%, 경영부실대학의 85%가 지방대학이었다. 구조조정으로 2008~2013년 총 3만 6,164명의 입학정원을 감축했는데 감축정원의 78.5%(2만 8,403명)가 지방대학이었다.

‘교육역량강화사업’에서는 수도권 대규모대학과 지방 국립대학이 집중적으로 지원받았고, 다수 지방 사립대학은 지원에서 배제됐다. 2009년 신설한 ‘광역경제권선도사업 인재양성사업’은 노무현정부에서 전국(수도권 제외)을 11개 권역으로 나눠 지원하던 것을 6개 광역경제권으로 변경해, 지방대학에서는 집중지원 분야를 변경하는 사례가 다수 발생했다.

박근혜정부가 추진한 대표적인 지방대학 지원 정책은 ‘지방대학 특성화사업’이다. 2014년부터 5년 단위 계속사업으로 추진했는데, 사업 추진 2년만인 2016년 전체 재정지원사업을 개편하고, ‘사회수요 맞춤형 인재양성 사업’을 신설해 지방대학 특성화사업을 편입했다. 대학들은 기존의 특성화 방향과 무관하게 산업수요에 따라 학사구조를 또다시 재편해야 하는 상황에 놓였다.

학령인구 감소에 따라 재정지원 사업에서 정원 감축 실적을 반영하고, 2015년 1주기 구조개혁 평가를 실시했다. 박근혜정부 시절 총 감축인원 6만 1,047명 중 76.7%(4만 6,830명)가 지방에서 감축할 정도로 대학구조조정은 지방대학에 불리했다.

문재인정부는 출범 이후 지방대학 육성 방안을 별도로 제시하지 않았다. 다만 ‘제4차 국가균형발전 5개년 계획’에서 ‘지방대학의 교육역량 강화’를 통해 ‘지역인재-일자리 선순환 교육체계’를 도모한다는 계획을 제시했다. 큰 틀에서 지방대학육성을 통해 지역사회 발전을 이끌겠다는 역대 정부 구상과 크게 다르지 않다.

또한 2018년 2주기 대학 기본역량 진단을 통해 진단 대상대학을 자율개선, 역량강화, 재정지원제한대학 Ⅰ,Ⅱ로 구분했다. 4년제 대학 기준 수도권대학은 70.8%가 자율개선대학에 선정된 반면, 지방대학은 권역별로 57.1~67.6%에 그쳤다. 또한 2주기에 입학정원을 5만여 명 감축할 계획이었으나, 실제 감축 규모는 5천 명이 채안 될 것으로 전망돼, 향후 지방대학 미충원 문제가 심화될 것으로 보인다.

5. 지방대학 학생 수 감축 전망

입학가능인원은 2020년(45만 7천명)부터 2024년(38만 4천명) 사이 7만 3천 여명 감소할 전망이다. 2025~2034년은 정체기고, 2035년부터 다시 감소기에 들어가 2037년 31만 5천 명까지 줄어든다.

권역별로 살펴보면 수도권과 다른 지역 간 차이가 컸다. 수도권 입학가능인원은 2020~2024년 사이에 11.8% 줄어든다. 반면 지방은 충청(13.7%)과 제주(13.5%)를 제외하고 모든 지역 감축률이 20%를 상회한다. 4년 안에 지방대학은 신입생 수가 20% 이상 줄어든다는 의미다.

중·장기적으로 2037년까지 살펴보면 지역 간 격차가 더 심해진다. 제주지역 감축률이 12.8%로 가장 낮고, 이어 수도권 23.8%, 충청 28.1%은 상대적으로 양호했다. 반면 강원 감축률(45.3%)이 가장 높았고, 전라(43.3%)와 대구경북(39.8%), 부울경(35.9%)도 높았다. 2024년을 겨냥한 단기 방안과 함께 2037년 이후까지의 중장기 방안도 수립해야 함을 보여준다.

입학가능인원이 점점 감소하는데, 대학들이 2021년 입학정원을 유지하게 되면 신입생 충원율이 떨어진다. 추계에 따르면 신입생 충원율은 2021년 84.1% → 2024년 78.0% → 2037년 63.9%로 떨어질 전망이다.

대학별 신입생 충원율을 전망해보면, 수도권대학은 2024년까지는 대부분 ‘70%이상’ 이었다. 반면 지방대학은 2024년부터 신입생 충원율 ‘95% 이상’이 한 곳도 없고, ‘70% 미만’이 85교(34.1%)로 지방대학 3곳 중 1곳에 해당했다. 신입생을 절반도 못 채우는 ‘50% 미만’ 대학도 26교로 지방대학 10곳 중 1곳에 해당했다.

2037년이 되면 신입생 충원율 ‘70% 미만’ 지방대학은 209교로 83.9%에 달해 ‘사실상’ 대부분의 지방대학이 ‘위기’ 상황에 직면할 것으로 추계됐다. 이 중 ‘50%미만’은 84교로 3곳 중 1곳(33.7%)에 해당했다.

학생 수 감소는 등록금수입 감소로 이어진다. 지방대학 학부 등록금수입은 2018년 대비 2024년 25.8% 감소할 전망이다. 권역별로도 충청권 감소율이 19.5%로 상대적으로 양호했고, 대구경북(27.1%), 부울경(28.0%), 제주(28.1%), 전라(29.6%), 강원(32.5%)은 감소율이 30% 내외였다.

2037년을 전망해보면 전체 수도권(25.2%)과 제주(27.7%)는 상대적으로 양호했다. 반면 강원(55.7%)과 전라(50.1%)는 절반 이상 줄고, 대구경북(45.3%), 부울경(42.9%), 충청(33.8%)은 등록금수입 감소폭이 3분의 1을 상회했다. 학부 학생 수 감소는 대학원 학생 수 감소에도 영향을 미칠 것이므로, 지방대학 전체(학부+대학원) 등록금수입 감소 규모는 더 커질 것으로 보인다.

6. 설문조사 및 권역별 간담회

지방대학 구성원 583명(직원 381명, 교수 202명)을 대상으로 설문조사를 실시했다. 설문조사에 응한 직원 대다수는 전국대학노동조합 조합원이고, 교수는 교수 단체 및 교육운동단체 소속이라 전체 대학 구성원 의견으로 보기에 한계가 있다.

하지만 정책연구 과제를 수행하면서 지방대학과 지역사회 현실, 육성 방안 관련해 대학 구성원의 의견을 들을 수 있었다는 점에서 의의가 컸다.

주요 설문문항 결과를 살펴보면, ‘지방대학이 위기라고 생각하십니까?’라는 질문에 응답 인원의 98.5%가 ‘매우 위기’(72.4%) 또는 ‘위기’(26.1%)로 보고 있을 정도로 대다수가 위기를 느끼고 있다. 이런 흐름은 구성원별, 입사 시기별, 유형별, 설립별, 지역별, 설립 시기별, 규모별로 별반 다르지 않았다.

현 지방대학 상황을 위기라고 보는 답변자 중 ‘어떤 점에서 위기라고 생각’하느냐고 물은 결과, ‘학생모집의 어려움’(34.9%)이 가장 많았고, ‘교직원 신규채용 중단 및 임금삭감’(19.9%), ‘교육 및 연구여건 하락’(19.4%) 응답이 비슷하게 다음 순으로 나왔다.

‘위기의 가장 큰 원인’을 묻는 질문에는 ‘학령인구 감소’(30.4%), 수도권대학 중심의 정부 고등교육정책’(17.8%), ‘대학재정 부족’(16.1%), ‘설립‧운영자의 부실운영 및 부정‧비리’(10.8%) 순으로 답했다.

‘지방대학 육성을 위해 필요한 과제’를 묻는 질문에는 ‘지방대학에 대한 정부 재정지원 확대’(22.3%), ‘대학 서열화 및 학벌주의 해소를 위한 방안 마련’(17.2%), ‘사학 부정‧비리해소’(12.3%), ‘내실있는 국가균형발전 정책 추진’(11.7%), ‘수도권대학의 정원 감축’(11.1%), ‘대학 내 민주적 의사결정구조 정착’(9.1%) 순을 보였다.

‘학령인구 감소로 인한 지방대학 미충원 문제를 해결하려면 어떤 방안이 필요하다고 생각하느냐’는 질문에는 ‘정부가 수도권대학 정원 감축을 유도해야한다’(36.1%), ‘‘부실대학’을 조속히 폐교해야한다’(24.5%), ‘정부가 개입하지 않고 학생·학부모 선택에 맡겨야 한다’(15.5%), ‘정부가 미충원 지방대학의 정원을 더 적극적으로 감축해야한다’(8.5%), ‘외국유학생을 적극적으로 유치해야한다’(8.0%) 순으로 답했다.

‘학령인구 감소에 따른 대학 재정 악화를 극복하기 위한 재정 확보 방안’을 묻는 질문에는 ‘정부재정 지원 확대’(42.6%)가 가장 많았다. 다음은 ‘등록금 인상’(19.4%), ‘법인전입금 확대’(18.1%), ‘산학협력 수입확대’(7.2%), ‘유학생 유치’(7.0%), ‘기부금 확대’(4.8%), ‘기타’(1.0%) 순으로 답했다.

7. 지방대학 위기 원인

당면한 지방대학 위기의 가장 큰 원인은 ‘학령인구 감소’다. 2021년 입학정원을 유지할 경우, 2024년 학생 수 부족은 10만 8천 명으로 전망된다. 미충원은 전국에 골고루 분산되는 것이 아니라 전라, 부울경, 대구경북, 강원 지역 중심으로 집중될 것으로 보인다.

교육부 역시 지난해 발표한 ‘대학혁신 지원방안’에서 대학교육 환경변화의 첫 번째로 “학생인구 급감 등 인구구조 변화”를 꼽았다. 하지만 진단의 심각성과 달리, 교육부는 학령인구 변화 대응에 손 놓는 대안을 내놨다. 2021년 시행할 3주기 대학 기본역량 진단에서 정부 권고 정원 감축을 없애고, 정원 감축을 대학 자율에 맡기기로 했기 때문이다.

지방대학 학생 수 감소는 ‘미충원’을 넘어 ‘폐교’ 문제로 확산될 것이다. 앞서 폐교한 사례를 보면 학생들은 학습권을 침해받고, 교·직원은 일자리를 잃었으며, 지역사회는 ‘황폐화’라 할 만큼 상권과 활력을 잃었다. 앞으로는 학령인구 급감으로 인해 지금까지와는 비교할 수 없을 만큼 지방대학 폐교 문제가 가시화될 것이다.

지방대학 위기의 또 다른 원인은 ‘우리 사회의 수도권 집중’에 있다. 지역발전의 토대라 할 수 있는 인구 및 경제·사회·문화 관련 인프라의 수도권 쏠림현상이 심각하고, 그 과정에서 지방대학 위기도 심화됐다.

지방대학 위기는 수도권으로 청년층이 빠져나가는 현상과 밀접하게 관련되어 있다. 17개 시·도 중에서 청년층이 순유출한 지역은 지방 11개 지역이며, 전남과 전북 지역 순유출이 유독 높았다. 청년층이 수도권에 몰리는 이유는 저성장 및 일자리부족, 4차 산업혁명, 지방위기 등에 직면해 더 나은 일자리를 찾기 위함이다. 지방대학은 연구개발 및 산학협력에서도 어려움이 크다. 민간기업 총연구개발비 68조 8,344억 원의 63.7%(43조 8,236억 원)가 대기업에 집중돼 있는데 대기업은 수도권에 몰려있다.

지방에 일자리가 늘어나고 지방대학이 배출한 인재와 생산한 지식을 흡수할 수 있는 사회·경제적 토대가 마련되지 않는 한 지방대학 위기는 쉽게 극복되기 어렵다.

또 다른 지방대학 위기 원인은 ‘고등교육에 대한 정부 책임 부재’다. 우리나라는 OECD 국가 중에서 사립대학 비율이 가장 높다. 사학의존도가 높은 만큼 고등교육 재정의 상당부분을 등록금수입에 의존하고 있다.

이마저도 평가에 따른 선별 지원 방식을 취해 지방대학은 재정 여건이 더욱 열악하고, 수도권대학과의 격차가 확대되고 있다. 1996~2000년 지방대학과 수도권대학 학생 1인당 국고보조금 격차는 10만 원 미만이었는데, 2018년에는 지방대학 181만 원, 수도권대학 386만 원으로 격차가 205만 원에 달했다.

앞서 언급했듯이 무분별한 대학 신설과 정원 자율화 정책 또한 지방대학 위기를 가중했다. 관리·감독에도 소홀 해 2018년 기준, 대학 설립 이후 교육부 종합감사를 한 번도 받지 않은 사립대학은 70교로, 전체(153교)의 45.8%에 달한다. 이 중 지방 비광역시 대학은 32교(52.5%), 광역시 대학은 9교(32.1%)가 종합감사를 한번도 받지 않았다.

역대 정부는 다양한 ‘지방대학 육성 정책’을 실시했지만, 실효성이 없었다. 지방대학 육성 주요 정책은 정부가 바뀔 때마다 바뀌었다. 지방대학은 특성화 분야와 집중지원 분야를 변경해아 하는 등 중·장기적인 계획을 수립하고 발전을 도모하기 어려웠다. 일부 사업은 거점대학과 이공계 분야에 지원이 집중 돼, 지방대학 간, 학문간 불균형을 심화시켰다.

지방대학 육성 정책에서 지방대학은 구조조정 대상이 되기도 했다. 2014년 도입한 ‘지방대학 특성화 사업’은 정원을 감축하면 가산점 5점을 부여했는데, 이로 인해 대부분의 지방대학이 정원을 감축했다. 지방대학 적극적 우대정책으로 공공기관 지방인재 채용제, 국가공무원 임용 시 지방인재 채용목표제 및 지역인재 추천채용제를 실시하고 있지만 법·제도 미비로 목표를 달성하지 못하고 있다.

마지막으로 ‘부정·비리와 친인척 중심의 대학 운영, 그에 따른 대학 부실 운영’도 지방대학 위기를 가중시켰다. 2020년까지 폐교한 사립대학 16곳 중에서 인제대학원대학을 제외한 15곳이 지방대학이었다. 이들 대학 대부분은 설립자 친인척 중심 운영, 이사회 허위 개최, 교비 횡령, 교수 채용 비리 등 부정·비리가 난무했고, 이로 인해 대학은 부실 운영을 면할 수 없어 폐교에 이르렀다.

1988년 이후 임시이사가 선임된 지방대학도 30교다. 임시이사는 회계 부정이나 임원 간 분쟁 등으로 정상적인 운영이 불가능하다고 판단될 때 선임하기 때문에, 부정·비리나 분쟁 등으로 몸살을 앓은 지방대학이 적지 않음을 보여준다.

최근에도 지방대학 부정·비리 보도가 이어지고 있으며, 사립대학 부정·비리를 비판하거나 민주화를 요구하는 대학 구성원에게 징계를 내리는 등 자정 능력마저 훼손시키고 있다.

8. 지방대학 육성 방안

지방대학을 육성하기 위해서는 전면적인 정책 재고가 필요하다. ‘지방대학을 육성해야한다’는 막연한 당위적 주장에서 벗어나 ‘존폐 위기에 직면한 지방대학을 어떻게, 어떤 과정을 거쳐 지방의 중추적 고등교육기관으로 끌어올릴 것인가’를 고민해야 한다.

지방대학 육성은 학령인구 감소로 인해 지방대학이 인적토대를 완전히 상실할 수도 있는 상황을 최대한 방지하고, 국가균형발전에서 제 역할을 할 수 있는 기반을 확보하는데 목표를 두어야 한다.

우선, 미충원 문제에 대응하기 위해 전체대학 ‘10% 정원 감축’이 필요하다. 전체 대학 10% 감축 결과, 지방대학 입학정원은 2021년 30만여 명에서 2024년 27만여 명으로 3만 명 감축한다. 전체대학 정원 감축으로 지방대학 ‘몰락’을 막고, 전체대학 교육여건 개선 효과와 수도권대학의 체질 개선 효과를 기대할 수 있다.

‘정원 외’ 모집도 단계적으로 정원 내로 전환하되, 사회적배려대상자의 대학 진학 기회를 넓히기 위해 정원 내 일정 비율 선발을 의무화해야 한다.

지방대학 폐교 문제도 대두될 것인데, 전체대학을 대상으로 실태 파악이 필요하다. 교육부는 자발적 퇴출 정책 추진에 앞서, 대학의 운영 가능한 재정 규모, 임금 체불 여부, 부정·비리 여부, 법인과 대학의 자구노력, 자발적 퇴출 경로 희망대학 등을 사전 조사하고, 종합적인 대책을 수립해야 한다.

이와 함께 정부가 사립대학 재정의 절반 이상을 지원하는 ‘정부책임형 사립대학’을 도입해야 한다. 정부책임형 사립대학으로 전환하기 위해 필요한 예산은 약 15조 1천억 원이다. 국가장학금을 포함해 이미 지원되고 있는 국고보조금 7조 2천억원을 제하면, 7조 9천억 원이 추가로 필요하다. 국가장학금 제도를 통해 ‘반값등록금’을 전면 시행하고(추가 예산 2조 1천억 원), 이후 5조 8천억 원을 추가 확보해야하다. ｢고등교육재정교부금법｣을 제정해 안정적으로 고등교육 예산을 확보하고, 공적 회계 시스템 구축과 회계 관련 정보 공시 확대 등으로 회계 투명성을 확보해야 한다.

사립대학 공공성, 민주성, 투명성 강화방안도 필요하다. 지방 사립대학 종합감사를 확대하고, 감사 처벌 규정을 강화해야 한다. 부정·비리 등으로 임원취임 승인이 취소된 자의 학교 복귀 시한을 현행 5년에서 10년으로 늘리고, 부정·비리 방조 임원도 취임승인을 취소할 수 있게 ｢사립학교법｣을 개정해야 한다. ｢공익신고자보호법｣을 개정해 사립학교 부정·비리에 대한 내부 고발자 보호조치를 강화하고, 정부재정지원사업 평가에서 부정·비리 대학 제재 조치를 없애는 방안도 필요하다.

이 외에도 국립대학 총장 선출 규정을 준용해 사립대학도 대학 구성원이 다양하게 총장 선출에 참여할 수 있게 하고, 사립대학 이사 및 그 친·인척이 총장에 임명될 수 없도록 법 개정이 필요하다. 교수회, 직원회, 학생회 등 대학 자치 기구를 법제화 해 원활한 자치 활동을 권장·보호해야 한다. 정보공개를 확대해 대학 구성원과 대학 관련 정보를 공유·소통하고, 국민의 알권리를 보장하는 것도 중요하다.

마지막으로 지방대학 육성을 위한 실효성 있는 법·제도 개선이 필요하다. ｢지방대학육성법｣에서 규정한 정부의 지방대학 지원을 더 분명하게 의무화하고, 의무사항을 법률에 구체적으로 명시해야 한다. 범정부 차원에서 지방대학 육성을 위한 기구를 마련해 종합적, 체계적으로 정책을 추진해야 한다. 지방인재 우대 관련 현행 제도를 보완해 정부 목표치만큼이라도 지방인재가 채용되도록 개선이 필요하다.