대교연 연구

 

- 정보 미공개로 교육관계법 및 규정 준수 여부 확인할 수 없어 -

 

대학교육연구소는 사립대학 재정운영의 건전성을 높이기 위한 교육관계법 및 관련 규정 가운데 관련 정보 미공개로 법규정 준수여부를 확인할 수 없는 사항에 대해 정리했습니다. 물론 이들 사안은 교육부 또는 감사원 감사를 통해 확인할 수도 있으나 감사가 전국 모든 대학을 대상으로 일상적으로 이뤄지지 않는 상황에서 이는 분명 한계가 있습니다.   따라서 사립대학 재정운영의 신뢰성과 투명성 확보를 위해 마련한 법규정은 관련 정보도 투명하게 공개하도록 해 국민과 대학구성원이 일상적으로 대학운영에 관심을 기울이고 참여할 수 있도록 유도하는 것이 바람직합니다. 대학교육연구소는 박근혜 정부가 국정과제의 일환으로 ‘사립대학 재정운영의 신뢰성과 투명성 확보’를 제시한 만큼 이를 뒷받침할 수 있는 정보공개가 적극적으로 이뤄지길 바라며, 이를 위해 정보공개가 필요한 사항에 대해 꾸준히 발굴하고자 합니다.

 

 

1. 관련 정보공개 미흡한 교육관계 법규

 

◦ 현행 교육관계법 및 관련 규정은 사립대학 회계가 고등교육기관 본래의 목적에 부합하고 투명하게 운영될 수 있도록 하기 위한 조치를 마련하고 있음. 이월금 과다방지, 적립금 적립계획 수립, 건설공사 수의계약 및 일반경쟁 규정, 전년도 추정결산에 근거한 예산편성 등이 이에 해당함. 그러나 이러한 법규정 가운데 상당수가 관련 정보의 미공개로 준수여부를 대학구성원이 확인하기 어려운 실정임. 대표적인 규정은 아래와 같음.

 

<관련 규정 준수 여부 확인이 어려운 사립대학 회계 투명성 관련 조치 사항>
번호	내용	관련 규정	규정 준수 여부
1	이월금 과다방지	사립학교법, 이월금 처리기준	일부 확인
2	적립금 적립계획 이행여부	사학기관재무․회계규칙	확인 불가
3	감가상각 계산여부	사립학교법,사학기관 재무・회계규칙에 대한 특례규칙	확인 불가
4	건설공사 수의계약 및 일반경쟁 여부	사학기관재무・회계규칙	확인 불가
5	사학연금 학교부담 여부	사립학교교직원 연금법	확인 불가
6	입학전형료 수입 및 지출의 적정성 여부	고등교육법 및 동법 시행령, 대학 입학전형 관련 수입・지출의 항목 및 산정방법에 관한 규칙	일부 확인
7	교비회계에 속하는 수입의 타회계 편성	사립학교법 및 동법 시행령	확인 불가
8	전년도 추정결산	사학기관 재무・회계규칙에 대한 특례규칙	확인 불가
9	적립금 위험자산(유가증권) 투자여부	사립학교법, 사립대학 적립기금 투자관리 지침서	일부 확인

 

2. 세부내용

 

1) 이월금 과다 방지

 

<사립학교법> 제32조의3(이월금) ① 대학교육기관의 장 및 대학교육기관을 설치·경영하는 학교법인의 이사장은 해당 회계연도의 교비회계 예산을 편성·집행함에 있어서 이월금을 최소화하도록 노력하여야 한다. ② 교육부장관은 대학교육기관의 이월금이 재정규모에 비하여 과다한 경우에는 이월금을 줄이기 위하여 시정요구 등 필요한 조치를 할 수 있다.   <이월금 처리기준>1 교비회계 기타이월금 적정규모를 수입총액의 2% 이내로 설정 결산시 사고․명시․기타이월금의 명확화 등록금심의위원회의 심의를 통해 대학별 잉여금 처리 원칙 마련(매 회계연도 예산심의 시마다 잉여금 처리원칙을 마련하여 별도 공시) 외부회계감사시 이월금에 관한 사항 검토 철저

 

◦ 2013년 「사립학교법」 개정으로 교육부는 과다한 이월금에 대해 조치를 취할 수 있게 되었으며, 이에 따라 올해 이월금 처리기준을 마련함. 이월금 처리기준은 이월금을 사고․명시․기타이월금으로 구분하고, 기타이월금은 수입총액의 2%이내로 제한함. 또한 등록금심의위원회는 대학별 잉여금 처리 원칙을 마련하고, 잉여금 처리 원칙에 따라 발생한 잉여금은 학생 직접교육비로 활용하도록 함.

 

◦ 이 같은 조치가 실효성을 낳기 위해서는 이월금의 세부내역이 구체적으로 공개돼야 함. 물론 「사학기관 재무·회계 규칙에 대한 특례규칙」에 제시된 ‘미사용 차기이월자금 내역 및 사용계획 명세서’ 양식에 따르면 세부 내역을 명시하도록 되어있음. 그러나 세부 내역에 대한 기준이 제시되지 않아 올해 마련된 이월금 처리기준이 본격적으로 시행된다 해도 사립대학이 형식적으로 공개할 가능성이 큼.

 

2) 적립금 적립 계획 이행 여부

 

<사학기관 재무․회계규칙> 제22조의2(적립금의 적립 및 사용 등) ① 법인의 이사장과 학교의 장은 노후교실의 개축·증축 등을 위한 건축적립금 기타 관할청이 특히 필요하다고 인정하는 적립금(이하 "적립금"이라 한다)을 적립할 수 있다. 이 경우 적립금의 적립 및 사용계획을 사전에 관할청에 보고하여야 한다.

 

◦ 사립대학은 「사학기관 재무․회계규칙」에 따라 적립금 적립 및 사용계획을 명시한 ‘적립금 용도별 운용계획’을 교육부에 보고해야 함. 적립금 내역별로 사용(인출)액과 적립액을 구체적으로 계획하게 함으로써 대학 수입 규모를 미리 예측하고, 무분별한 적립을 지양하기 위한 것임. 그러나 적립금 사용 및 적립계획이 공개되지 않아 대학구성원은 계획의 이행여부를 확인할 수 없음.

 

3) 감가상각 계산 여부

 

<사립학교법> 제32조의2(적립금) ① 대학교육기관의 장 및 대학교육기관을 설치·경영하는 학교법인의 이사장은 교육시설의 신축·증축 및 개수·보수, 학생의 장학금 지급 및 교직원의 연구 활동 지원 등에 충당하기 위하여 필요한 적립금(이하 "적립금"이라 한다)을 적립할 수 있다. 다만, 등록금회계로부터의 적립은 해당 연도 건물의 감가상각비 상당액을 교육시설의 신축·증축 및 개수·보수 목적으로 적립하는 경우에 한한다. ⑤ 제1항의 감가상각비 산정방법 등 구체적인 사항은 교육부령으로 정한다.   <사학기관 재무·회계 규칙에 대한 특례규칙> 제34조(감가상각) ① 법인회계 및 학교회계에 속하는 고정자산에 대해서 감가상각을 한다. 다만, 토지, 박물관의 유물 및 건설 중인 고정자산에 대해서는 감가상각을 하지 아니한다. ② 고정자산에 대한 감가상각은 정액법을 적용한다. ③ 고정자산별 감가상각 내용연수는 별표 4에 따른다. ④ 제2항 및 제3항에 따라 한 유형고정자산의 감가상각비는 해당 감가상각 누계액으로 표시하고, 무형고정자산의 감가상각비는 해당 무형고정자산에서 직접 차감하여 표시한다. ⑤ 그 해 감가상각비 상당액은 그 해 건축적립금에 적립할 수 있다.

 

◦ 교육부는 2009년, 건물과 구축물 등 감가상각을 하고 있지 않아 과다한 건축적립금 조성 요인이 발생한다며 유형고정자산의 감가상각 제도를 도입하고, 2011년부터 등록금회계에서의 적립은 감가상각비에 해당하는 금액으로 제한했음. 그러나 감가상각의 적정여부를 확인할 수 없어 사립대학이 감가상각비를 명분으로 적립금 쌓기에 나설 수 있는 여지를 제공하고 있음.

 

◦ 「사립학교법」과 「사학기관 재무·회계 규칙에 대한 특례규칙」은 감가상각비 적용 대상, 산정 방법에 대해 명시하고는 있으나 고정자산의 감가상각비를 확인할 수 있는 「고정자산 감가상각비 명세서」²는 각 고정자산의 합계액만 나와 감가상각비를 부풀린다해도 확인할 수 없음. 한편, 대학교육연구소는 감가상각 관련 세부 정보를 공개하는 것과 별개로 감가상각제도 도입 자체를 반대³하고 있음.

 

4) 건설공사 수의계약 및 일반경쟁 여부

 

<사학기관 재무․회계규칙> 제35조 ① 예정가격이 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제26조 제1항 제5호 가목에 따른 금액을 초과하는 공사·제조·구매·용역 또는 그 밖의 계약을 체결하려는 경우에는 일반경쟁에 부쳐야 한다. ② 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제23조 제1항 제1호·제6호·제9호 또는 제10호에 해당하거나 제3항의 규정에 의하여 수의계약에 의할 수 있는 경우에는 지명경쟁에 의할 수 있다. ③ 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제26조 제1항 각호의 1에 해당하는 경우에는 수의계약에 의할 수 있다.

◦ ｢사학기관 재무․회계규칙｣에 따르면, 사립대학은 건설공사의 경우 추정가격이 2억원 이상인 경우 일반경쟁을 통해 계약을 체결해야하며, 법이 명시한 범위 내에서 지명경쟁에 의한 수의계약을 할 수 있고, 그 외 수의계약은 천재․지변, 작전상의 병력 이동, 긴급한 행사, 긴급복구가 필요한 수해 등 불가피한 경우에만 가능함.

 

◦ 그러나 건설공사와 관련하여 사립대학이 공개하고 있는 정보가 전무해 규정 준수여부를 확인할 수 없음. 사립대학 건설공사 관련비리는 감사를 통해 꾸준히 적발되고 있는데, 건설공사 계약이 공정하게 이뤄지지 않을 경우 대학이 비리의 온상으로 전락하여 그 피해가 고스란히 대학구성원에게 전가될 수 있음. 참고로 국립대는 ‘국가의 시책으로 시행하는 공사(工事) 등 대규모 예산이 투입되는 사업에 관한 정보’를 공개하도록 되어 있는 ｢정보공개법｣⁴에 따라 건설공사 계약 관련 정보를 공개하고 있음.

 

5) 사학연금 학교 부담 여부

 

<사립학교교직원 연금법> 제47조 ① 법인부담금은 학교경영기관이 부담한다. 다만, 학교경영기관이 그 학교에 필요한 법인부담금의 전부 또는 일부를 부담할 수 없을 때에는 그 부족액을 학교에서 부담하게 할 수 있다. ② 「사립학교법」 제4조제3항제1호에 따른 학교의 학교경영기관이 제1항 단서에 따라 법인부담금의 부족액을 학교가 부담하게 하는 경우에는 교육부장관의 승인을 받아야 한다. 이 경우 교육부장관은 학교경영기관의 재정여건 개선계획을 제출받아 재정상태를 고려하여 기간을 정하여 승인할 수 있다.

 

◦ 사립대학 법인은 ｢사립학교 교직원연금법｣과 ｢국민건강보호법｣에 근거하여 교직원에 대한 각종 법정부담금(연금․의료보험 등)을 부담해야 함. 이 가운데 사학연금의 경우, 학교법인이 법인부담금의 전부 또는 일부를 부담할 수 없을 때에는 교육부장관 승인을 받아 부족액을 학교가 부담할 수 있도록 함.

 

◦ 그러나 현재 대학구성원은 법인이 부담하는 사학연금과 학교가 부담하는 사학연금 규모를 확인할 수 없는 것은 물론 교육부장관의 승인 여부, 승인시 제출한 재정여건 개선계획 등을 일체 확인할 수 없음. 물론 사학연금 법인전입금은 대학이 공개해야할 재무제표 부속명세서 중 ‘전입금명세서’⁵에 포함되는 내용이지만 전입금명세서 기재요령이 구체적으로 마련되어 있지 않아 사학연금 법인부담금 명시여부가 대학마다 천차만별임. 이럴 경우 학교부담액이 승인액을 초과하거나 승인절차를 거치지 않고 학교가 부담하도록 한 경우에 대해 대학구성원은 확인할 수 없음. 참고로 대학교육연구소는 학교부담을 허용하는 예외조항 자체를 폐지하고, 법정부담전입금은 전액 법인이 부담하도록 해야한다고 주장함.

 

6) 입학전형료 수입 및 지출의 적정성 여부

<고등교육법> 제34조4 ⑤ 대학의 장은 입학전형을 마친 후 입학전형 관련 수입ㆍ지출에 따른 잔액을 대통령령으로 정하는 바에 따라 입학전형에 응시한 사람에게 반환하여야 한다.   <고등교육법 시행령> 제42조의3 ③ 대학의 장은 법 제34조의4제5항에 따라 입학전형 관련 수입·지출에 따른 잔액을 해당 학년도 4월 30일까지 입학전형에 응시한 사람이 납부한 입학전형료에 비례하여 반환하여야 한다.   <대학 입학전형 관련 수입・지출의 항목 및 산정방법에 관한 규칙> 제1조~제3조

 

◦ 교육부는 전형료에 대한 학생․학부모의 부담을 완화한다는 명목으로 「고등교육법」을 개정하여 대학 입학전형료 관련 수입 및 지출에 따른 잔액을 반환하도록 하고, 수입, 지출 항목과 산정방법을 마련함.

 

◦ 「대학 입학전형 관련 수입․지출의 항목 및 산정방법에 관한 규칙」에 따르면, 수입항목은 응시자로부터 수수한 입학전형료이며, 지출항목은 수당, 홍보비, 업무위탁 수수료, 인쇄비, 자료 구입비, 소모품비, 공공요금, 식사비, 시설 사용료 등으로 함. 수당은 입학전형 업무를 수행하는 사람에게 실비를 지급하는 것 외에 성과급 등 다른 목적으로 지급하지 못하도록 하고, 홍보비는 입학정원 규모에 따라 지출 상한을 정함.⁶

 

◦ 이에 따라 대학정보공시를 통해 입학전형료 수입 및 지출 현황이 공개되고 있음. 그러나 산출근거가 없어 「대학 입학전형 관련 수입・지출의 항목 및 산정방법에 관한 규칙」에 따라 수입 및 지출을 편성했다해도 뻥튀기 편성여부를 확인할 수 없음. 아울러 「고등교육법」은 수입 및 지출에 따른 잔액을 반환하도록 하고 있으나 잔액의 반환여부도 확인할 수 없음. 따라서 항목별 세부내역 및 입학전형료 인상근거를 공개하고 잔액 환불여부에 대해 구체적으로 공시하도록 해야 함.

 

7) 교비회계에 속하는 수입의 타회계 편성 여부

 

<사립학교법> 제29조 ⑥제2항에 따른 교비회계에 속하는 수입이나 재산은 다른 회계에 전출하거나 대여할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 차입금의 원리금을 상환하는 경우 2. 공공 또는 교육·연구의 목적으로 교육용 기본재산을 국가, 지방자치단체 또는 연구기관에 무상으로 귀속하는 경우. 다만, 대통령령으로 정하는 기준을 충족하는 경우에 한한다.   <사립학교법 시행령> 제13조(교비회계와 부속병원회계의 세입세출) ① 교비회계의 세입은 다음 각 호의 수입으로 한다. 1. 법령 또는 학칙에 의하여 학교가 학생으로부터 징수하는 입학금·수업료 및 입학수험료 2. 학사관계제증명수수료 3. 학교시설의 사용료 및 이용료 4. 다른 회계로부터 전입되는 전입금 5. 학생의 실험실습에서 생기는 생산품등의 판매대금 6. 교비회계의 운용과정에서 생기는 이자수입 7. 교육용 기자재등의 불용품 매각수입 8. 교비회계의 세출에 충당하기 위한 차입금 8의2. 학교가 학교교육에 사용할 목적으로 받은 기부금 9. 기타 학교법인의 수입으로서 다른 회계에 속하지 아니하는 수입 ② 교비회계의 세출은 다음 각호의 경비로 한다. 1. 학교운영에 필요한 인건비 및 물건비 2. 학교교육에 직접 필요한 시설·설비를 위한 경비 3. 교원의 연구비, 학생의 장학금, 교육지도비 및 보건체육비 4. 제1항제8호의 차입금의 상환원리금 5. 기타 학교교육에 직접 필요한 경비   <2015회계연도 사립대학 예산편성 유의사항 및 제출안내(안)> 교육용기본재산 처분대금을 법인에서 임의 관리 금지 학교시설 사용료, 학교기부금 등의 부외계좌 관리 및 법인관리 금지 이사회 개최 경비 등 법인운영비 교비회계 지출 금지

◦ 「사립학교법」과 동법 시행령에 근거하여 사립학교의 고유목적사업비, 시설비, 교육비, 장학금 또는 연구비의 용도로 기부한 기부금은 모두 기부의 대상이 ‘학교’로 되어 있는 만큼 법인이 아닌 학교수입으로 편성되어야 함. 그럼에도 불구하고 기부목적이 ‘학교’인 기부금이 법인회계 수입으로 처리되는 경우가 많음. 일부에서 이런 경우가 발생하자 교육부는 ‘사립대학 예산편성 유의사항’에서도 학교기부금의 법인관리를 금지하고 있음. 그러나 법인회계 예결산의 산출근거가 구체적으로 명시되지 않는 상황에서 대학구성원의 학교기부금의 법인관리 여부를 파악하기란 불가능함.

 

◦ 또한 학교시설 사용료 및 이용료도 마찬가지임. 법인회계 임대료 및 이용료 수입이 구체적으로 제시되지 않는 상황에서 대학구성원이 학교시설 사용료 및 이용료가 법인회계로 유입되었는지를 파악하기란 불가능함.

 

8) 전년도 추정결산

 

<사학기관 재무·회계 규칙에 대한 특례규칙> 제4조(예산편성요령) ③이사장 및 학교의 장은 전년도 추정결산등의 합리적 자료를 기초로 하여 예산을 편성하여야 한다.

 

◦ 「사학기관 재무․회계 규칙에 대한 특례규칙」은 사립대학의 합리적 예산편성을 위해 전년도 추정결산(가결산)을 기초로 예산을 편성하도록 하고 있음. 그러나 현재 공시되는 학교 예산 재무제표에는 전년도 추정결산이 포함되어 있지 않아 대학구성원이 전년도 추정결산을 확인할 수 없음.

 

◦ 물론, 공시되는 대학 예․결산에 추경예산도 포함되어 있으나 추경예산은 수입지출의 변동이 있을시 작성하는 예산이므로 예산 편성 시 필요한 전년도 추정결산이라고 단정하기 어려움. 또한, 대학정보공시를 통해 공개하는 ‘등록금 산정근거’를 보면 추정결산을 대신해서 전년도 본예산, 전년도 최종추경예산, 전전년도 결산, 전년도 결산도 함께 공시하도록 하고 있으나, 등록금회계에 국한되어 있고, 공개되는 내용도 매우 개괄적이어서 예산편성의 합리성 여부를 판단하기 어려움.

 

9) 적립금 위험자산(유가증권) 투자여부

 

<사립학교법> 제32조의2(적립금) ③ 제1항에 따른 적립금은 기금으로 예치하여 관리하고, 그 적립목적에 한하여 사용하여야 한다. 다만, 등록금회계에서 비등록금회계로 전출된 적립금 상당액을 제외한 적립금은 다음 각 호의 어느 하나에 따라 법인에 투자할 수 있다. <개정 2013.1.23.> 1. 적립금의 2분의 1의 한도에서 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제4조제2항 각 호에 따른 증권의 취득 2. 적립금의 10분의 1의 한도에서 해당 대학교육기관의 소속 교원 또는 학생이 개발한 신기술 또는 특허 등으로 창업한 「벤처기업육성에 관한 특별조치법」에 따른 벤처기업에 대한 투자   <사립대학 적립기금 투자관리 지침서> 6. 자산배분 6.1 투자대상 자산군 및 상품 (1) 투자가능 자산 - 기금은 안정성과 수익성 등을 감안하여 관리대상 종목 주식 등 위험자산을 제외하고 일정 신용등급 이상 채권 등에 대하여 투자하며, 투자가능 자산은 다음과 같다. ․ 주식 : 증권거래소 상장주식 ․ 주식관련 증권 ․ 채권 : 회사채, 금융채, 특수채, 국공채 등 확정금리부 유가증권. 단, 신용등급은 채권 A-, 기업어음 A3 이상임 ․ 간접투자증권(해외에서 설정된 간접투자기구가 발행한 간접투자증권을 포함한다) ․ 유동성자산 : 은행법에 의한 금융기관의 금융상품(정기예금, MMDA, MMF, CALL, 발행어음 등) (2) 투자제한 자산 - 기금은 기금운용의 안정성을 유지하기 위해 상기 투자가능 자산을 제외한 자산과 다음의 자산에 대한 투자를 제한한다. ․ 최근 3년간 연속 당기 순손실 실현기업의 주식 ․ 관리대상종목, 투자유의종목 ․ 불공정 매매, 시세조정 등 문제의 소지가 있는 종목

 

◦ 사립대학은 등록금회계에서 전출한 적립금을 제외한 나머지 적립금의 2분의 1한도 내에서 유가증권 투자가 가능함. 그러나 「사립대학 적립기금 투자관리 지침서」는 파생금융상품에 대해 그 위험성을 감안하여 투자가능 자산과 투자제한 자산을 구분하여 제시하고 외부 전문기관에 위탁해 비교적 안정성과 수익성이 보장된 파생금융상품에 투자하도록 하고 있음.

 

◦ 이와 관련하여 「사학기관 재무․회계에 관한 특례규칙」은 공시해야할 재무제표 부속서류에 ‘적립기금 유가증권 투자명세서’를 포함하여 대학의 적립금 유가증권 투자여부를 파악할 수 있도록 했음. 그러나 ‘적립기금 유가증권 투자명세서’는 채무증권, 지분증권, 수익증권, 투자계약증권, 파생결합증권, 증권예탁증권으로 증권의 종류만 구분하여 공개하도록 하고 있어 「사립대학 적립기금 투자관리 지침서」에 근거한 투자자산의 안전성 여부를 확인하기 불가능함. 또한 투자를 위탁한 외부 전문기관도 확인할 수 없음. 참고로 연구소는 교비회계 적립금의 유가증권 투자를 금지해야한다고 주장함.

 

3. 제언

 

◦ 박근혜 정부는 사립대학 외부회계감사에 대한 감리제 도입, 사립대학 재정・회계 지표 공개 등을 추진하여 사립대학 재정운영의 투명성과 신뢰성을 확보하겠다고 했음. 그러나 사립대학 재정운영의 투명성과 신뢰성을 높이기 위한 가장 효율적인 방안은 사립대학 재정회계의 투명성과 신뢰성을 높일 수 있는 법규정을 마련하고 이와 관련된 정보를 공개하여 국민과 대학구성들이 일상적으로 사립대학 재정운영을 살펴볼 수 있도록 하는 것임.

 

◦ 앞서 언급한 이월금 과다 방지, 적립금 적립계획 수립, 건물공사 계약, 적립금 유가증권 투자 등은 미흡하나마 사립대학 재정운영의 건전성을 높일 수 있는 법규정임. 그러나 이와 관련된 정보가 공개되지 않는 한 유명무실한 법규정으로 전락할 가능성이 큼. 따라서 교육부는 법규정과 관련된 사립대학 재정 정보가 공개될 수 있도록 조치를 취해야 할 것임.

 

1. 교육부, 사립대학 재정관련 주요 정책 내용 및 방향, 2015, 21쪽. 

2. 「사학기관 재무․회계에 관한 규칙에 대한 특례규칙」 제28조 별지 제5호 서식 [서식 5의3]

3. 대학교육연구소, 등록금 인상과 적립금 증액만 초래할 사학 적립금 대책, 2009. (http://khei.re.kr)

4. 「정보공개법」 제7조 제1항 2호

5. 「사학기관 재무・회계에 관한 규칙에 대한 특례규칙」 제28조 별지 제5호 서식 [서식 5의1]

6. ｢대학 입학전형 관련 수입․지출의 항목 및 산정방법에 관한 규칙｣ 제3조 제1항, 제2항