대교연 연구

연구보고서

INSTITUTE FOR ADVANCED ENGINEERING

정부책임형 사립대학 도입 방안

작성자 : 대학교육연구소 작성일 : 2019.05.07 조회수 :11

 대교연 보고서 

 2019 제12호
 발행일 2019년 5월 7일 발행처 대학교육연구소 

 작성자 연덕원, 임은희 연구원 http://khei-khei.tistory.com


 I. 왜 정부책임형 사립대학인가?

 1. 정부는 사립대를 사실상 방치했다

 2. 사립대 중심체제는 한계에 이르렀다.

 3. 수도권 집중, 교육비 문제 등의 핵심도 결국 사립대다

 4. 학령인구 감소를 대학의 질적 발전 기회로 삼아야 한다


 II. 정부책임형 사립대학 의미

 1. OECD 교육지표 분류

 2. 정부책임형 사립대학의 의미


 III. 정부책임형 사립대학 관련 선행연구 검토


 IV. 유사 사례 검토-한국기술교대, 한국폴리텍대를 중심으로

 1. 설치 근거 및 현황

 2. 공공기관으로서의 성격과 임원 구성

 3. 공공기관으로서의 평가와 정보공시


 V. 정부책임형 사립대학 실행 방안

 1. 국가장학금 제도 개선으로 토대 마련

 2. 재원 확보 및 지원 방식 개선

 3. 대학 운영의 공공성과 민주성 확보

 4. 정보공개 확대로 대학 운영의 투명성 확보

 5. 부실․한계대학과 관련한 오해


 VI. 결어



 


 


I. 왜 정부책임형 사립대학인가?


1. 정부는 사립대를 사실상 방치했다 


해방 이후부터 우리나라 고등교육은 사실상 민간이 책임져 왔다. 정부가 예산 부족을 이유로 소수의 국립대학만 설립하고 나머지는 민간에 위탁하면서 사실상 방치해 왔기 때문이다.


대다수 OECD 국가들은 고등교육 대부분을 정부가 직접 운영하거나 재정의 상당부분을 정부가 책임진다. 그러나 우리나라는 사립대학생 비율이 세계 최고이나 GDP대비 정부부담 공교육비 비율은 1.0%로 OECD 평균인 1.1%에 못 미친 반면 민간부담 공교육비는 1.2%로 OECD 평균(0.5%)의 2배가 넘는다.


정부의 방치 속에 사립대학 운영자들은 대학 설립 이후 대학 운영에 필요한 비용 등은 갖추지 않은 채 최소 비용만으로 대학을 설립했다. 사립대학 운영은 학생등록금에 의존할 수밖에 없었고, 사립대학 등록금은 세계 최고 수준이 됐다.


학생들은 세계 최고 수준의 등록금을 지불하고도 양질의 교육여건을 제공 받지 못하고 있다. 사립대학은 학교운영에 필요한 법령 기준조차 제대로 지키지 않고, 부정‧비리가 끊임없이 이어지고 있으나, 정부 관리·감독 기능은 떨어진다.


이 모든 것이 결국 정부가 고등교육을 책임지지 않고, 사립대학을 민간에 맡긴 채 사립대학을 지원‧육성하지 않고 사실상 방치했기 때문에 발생한 일이다.

 

2. 사립대 중심체제는 한계에 이르렀다


우리나라 사립대학은 양적 팽창을 거듭해왔다. 특히 1995년 발표한 ‘5‧31교육개혁방안’에 따라 대학설립준칙주의를 도입하면서 대학은 기하급수적으로 늘어 포화상태에 이르렀으나 급격한 학령인구 감소 시대를 맞았다.


교육부는 2023년 입학정원이 39만 8천여 명에 그칠 것으로 보고 구조조정을 진행 중이다. 그러나 2017년 우리나라 총 출생아 수가 35만 7,700명이고, 2018년은 32만 6,900명이다. 이들이 18세가 되는 2037년 경에는 대학 입학 인원이 2018년보다 35.1%나 줄어들게 된다. 이들 중 대학 진학 전 학업중단자 등을 제외하면 실제 대학 진학자는 30만 명 이하로 내려갈 가능성도 있다.


학령인구 감소에 따라 등록금에 전적으로 의존했던 사립대학 운영 방식을 더 이상 유지하기 어렵게 됐다.


정부가 등록금 억제를 하고 있지만 우리나라 사립대학 등록금은 이미 세계 최고 수준이다. 학생 수 부족으로 발생한 수입 부족을 등록금 인상으로 충당할 수 있는 상황이 아니다. 설사 등록금을 인상해 정원감축에 따른 등록금수입 감소분을 충당하더라도 대학의 질적 발전을 위해 필요한 재정마련은 어렵다. 결국 정부 재정지원을 확대하지 않는 한 사립대학 운영은 한계에 달할 수밖에 없다.


3. 수도권 집중, 교육비 문제 등의 핵심도 결국 사립대다


과거 지역거점 국립대학은 수도권 사립대학 못지않은 경쟁력을 갖추고 있었다. 이로 인해 많은 지역 출신 고교 졸업생들이 서울로 진학하지 않고, 지역 국립대학에 입학했다. 그러나 1990년대 중반 이후 수도권 주요 사립대학이 입학정원 팽창과 등록금 대폭 인상, 국고보조금과 기부금 싹쓸이 등으로 재정 규모를 키우면서 지역 국립대학을 앞서기 시작했다. 이러한 경향은 오늘에 이르러 더욱 확대되고 있다.


대학의 65.9%, 재적생의 60.6%를 차지하는 지방대학은 학령인구 감소로 충원율을 걱정하고, 교육 및 연구여건을 개선할 여지도 낮아 수도권, 특히 서울 주요 대학과 지방 사립대학이 같이 경쟁할 수 있는 토대 자체가 무너졌다. 그리고 지방 사립대는 여론과 지역사회의 감시가 수도권에 비해 상대적으로 소홀하고, 지역 토호세력과의 결탁 등으로 부실운영과 부정․비리가 만연해 있다.


이런 과정을 거치면서 학벌주의와 대학 서열화는 더욱 공고화됐고, 지방 고등학생들이 수도권대학으로 진학할 수밖에 없게 만들었다. 지방 학생이 수도권으로 몰리면서 수도권 집중과 지방 공동화는 갈수록 심화되고 있다. 특히 수도권 대다수를 차지하는 사립대학에 진학한 지방 학생들은 고액의 학비와 더불어 고액의 기숙사비, 생활비, 식비, 교통비까지 교육비 부담은 갈수록 커지고 있다.


4. 학령인구 감소를 대학의 질적 발전 기회로 삼아야 한다


학령인구 감소에 따른 위기를 맞아 정부가 대학 정원 감축만 추진한다면 우리나라 대학은 세계적 경쟁력은커녕 지금보다 열악한 상황에 빠져들 수밖에 없다. 아울러 대규모 대학과 중소규모 대학, 수도권대학과 지방대학의 격차가 극심해지고, 재정 부족으로 파산하는 대학도 생겨날 수밖에 없다. 한국사회 고질병인 학벌주의와 지방 소외 현상 역시 더 심해질 것이다.


정부는 학령인구 감소로 인한 대학 정원 감축 이후 우리나라 대학이 어떤 모습으로 나가야 하는지, 대학을 어떻게 육성할 것인지, 현재 진행되는 대학구조조정이 대학 미래에 어떤 영향을 미칠 것인지에 대한 전망을 내놓지 못하고 있다.


정부가 대학구조조정을 학생과 학부모의 교육비 부담을 줄이면서 우리나라 사립대학 교육의 질을 높이는 방향으로 진행하려면 발상 전환이 필요하다.


정부책임형 사립대학 도입은 그 밑바탕이 될 수 있다. 학령인구 감소에 대응해 대학 정원을 감축하되, 정부책임형 사립대학으로 전환해 정부의 대학 지원을 늘려 학생과 학부모의 교육비 부담을 낮추고, 교육여건을 획기적으로 개선해야 한다. 또한 정부책임형 사립대학을 통해 대학의 공공성 확장과 더불어 지역을 넘어선 대학의 균형발전을 도모할 수 있는 방안을 모색해야 한다.

 


II. 정부책임형 사립대학 의미


1. OECD 교육지표 분류


OECD 교육지표 분류에 따르면, 교육기관은 크게 국・공립학교와 사립학교로 구분한다. 사립은 다시 정부의존형 사립학교와 독립형 사립학교로 구분한다.


국・공립학교(Public institutions)는 정부가 관리 및 경영하거나, 경영진 구성원 대다수를 공공기관이 채용한 기관을 말한다. 사립학교(Private institution)는 정부가 아닌 단체에 의해 관리 및 경영되거나, 경영진 구성원 대다수가 공공기관에 채용되지 않은 기관을 말한다.


사립학교 중 정부의존형사립학교(Government-dependent private institution)는 정부기관이 학교 재정의 50% 이상을 지원하거나, 학교에 속한 교수 급여를 지원하는 경우다. 또한 독립형 사립학교(Independent private institution)는 정부기관이 학교 재정의 50% 미만을 지원하거나 소속 교수들이 정부에서 급여를 지급받지 않는 기관을 말한다.


2. 정부책임형 사립대학의 의미


‘정부책임형 사립대학’은 OECD가 규정하는 ‘정부의존형 사립학교’를 차용하되, 정부 ‘책임’을 높인다는 의미에서 변용한 것이다. 다시 말해 ‘정부책임형 사립대학’은 지금까지 고등교육의 대부분을 사립에 의존했고, 사립대학은 등록금에 의존했던 우리나라 고등교육 체제를 정부 지원을 늘려 공공성을 높이는 방향으로 전환하자는 것이다.


학령인구의 급격한 감소로 대학 수나 입학정원이 줄어들면 정부 재정지원을 현행 수준으로 유지해도 사립대학 정부 지원 비율은 계속 높아질 수밖에 없다. 그렇지만 이렇게 되면 폐쇄적이고 비민주적이며, 연구 및 교육 수준이 매우 낮은 현행 사립대학 체제는 계속 유지되면서 정부 지원 비율만 높아지는 기형적 구조가 될 수밖에 없다. 따라서 정부가 사립대학 재정 부담 책임을 추가적으로 높이되, 사립대학 투명성과 민주성을 강화하고 연구 및 교육 수준을 대폭 향상시키는 정부책임형 사립대학 전환을 모색하자는 것이다.

 

4〉 2017년 전국 사립대학 자금 수입 현황

(단위 백만원, %)

구분

금액

비율

자금수입총액

30,018,636

100.0

등록금수입

소계(a+b)

12,509,115

41.7

입학금

(a)

457,304

1.5

학부

365,798

1.2

대학원

91,506

0.3

수업료

(b)

12,051,811

40.1

학부

10,287,354

34.3

대학원

1,764,457

5.9

국고보조금

7,024,237

23.4

국가장학금 제외 국고보조금

3,994,756

13.3

국가장학금

3,029,481

10.1

법인전입금

883,851

2.9

기부금

459,127

1.5

기타

8,521,193

28.4

1) 사립대 일반대 148산업대 2전문대 124

2) 수업료 중 기타(계절학기 수업료 수강료 수입제외

자료 : 2017년 전국사립대학 자금계산서(교비회계+산단회계)

 

<표4>에 따르면, 2017년 전국 사립대학 및 전문대학의 수입 총액은 30조 186억 원이고, 이 중 등록금수입은 41.7%인 12조 5,091억 원이다. 반면 국고보조금은 23.4%인 7조 242억 원에 불과하다.


수치상 보면, 2017년 현재 우리나라 사립대학 재정의 1/4을 정부가 부담하고 있으나 상당 부분이 국가장학금이다. 국가장학금 제도가 비록 선거를 앞두고 정치적 목적에 따라 도입되고, 대학이 아니라 학생 개인에게 지급되는 형태라 해도 사립대학 국고보조금 비율을 증액시키는데 크게 기여한 사실은 분명하다.


다시 말하면 ‘정부책임형 사립대학’ 도입에 대한 사회적 합의만 모아진다면 정부가 사립대학에 지원을 늘려 등록금에만 의존하던 구조를 바꾸고 공공성을 높이는 방향으로 전환이 가능하다는 것을 보여준다. 구체적으로 현재 23.4%인 국고보조금 비율을 50% 수준으로 올려 OECD 분류 기준에 따른 현행 ‘독립형 사립대학’ 체제를 ‘정부책임형 사립대학’ 체제로 전환이 불가능하지 않다.


정부가 ‘정부책임형 사립대학’ 도입 의지를 밝히고, 「고등교육재정교부금법」등이 제정되기 전까지는 국고보조금을 단계적으로 확대하는 방향으로 가야 한다.


‘정부책임형 사립대학’으로의 전환은 정부 재정지원만으로 완성할 수 없다. 국민들이 사립대학에 대한 신뢰도가 매우 낮아 막대한 국고를 사립대학에 지원하는데 부정적 의견을 가질 가능성이 크다. 따라서 정부 지원에 상응하는 사립대학의 투명성과 책임성을 높일 수 있는 장치 역시 필요하다.


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III. 정부책임형 사립대학 관련 선행연구 검토


지금까지 논의된 선행 연구를 보면, 정부 책임성을 높여 사립대학 공공성을 확장하자는 원칙적 방안을 제외한 나머지 부분은 실현 가능성 측면에서 논란을 부를 가능성이 있다.


첫째, 소수 대학만을 상대로 정부책임형(또는 공영형) 사립대학을 추진하는 것은 시대 변화에 대응할 수 없다. 물론 고착화된 사립대학 중심 체제를 깨기 위해 일부 대학만이라도 공공성을 높이는 방향으로 개혁을 추진하는 것에 의미를 부여할 수도 있을 것이다. 그러나 급격한 학령인구 감소에 따라 멀지 않은 시기에 우리나라 고등교육 전체 판도에 큰 변화가 예상되는 만큼 일부 대학만의 변화로 대응하기 힘들다.


전체 사립대학이 아닌 일부 사립대학만을 상대로 공공성을 높이는데 중점을 둘 경우 나머지 대부분의 사립대학은 학령인구 감소에 따른 구조조정에서 살아남기 어렵고, 여기에 해당하지 않는 대학들은 기득권적인 행태 강화와 폐쇄적이고 비민주적인 기존의 운영구조에서 벗어날 수 없다.


둘째, 대학을 공영형(또는 정부책임형) 사립대학과 독립형 사립대학으로 이원화하는 부분이다. 공영형(또는 정부책임형) 비율을 어떻게 하느냐와 별개로 대학을 이원화하게 되면 대학 스스로의 선택이든 정부 정책(또는 계약)으로의 견인이든 기존 사립대학은 정부책임형과 독립형 가운데 하나를 선택해야 한다. 이 과정에서 정부가 제시한 고등교육정책 기조와 의사결정 구조 등을 수용해야 한다.


그런데 사립대학은 사실상 등록금으로 운영한다. 다시 말해 상당수 대학은 학생 수 미달로 재정 상황이 급격하게 악화될 때까지 버틸 수 있다. 설사 재정이 급격히 악화되더라도 끝까지 버티다가 잔여재산을 챙길지언정, ‘소유권’을 주장하는 사학 운영자들이 자신의 권한을 절반가량 내놓아야 하는 공영형 사립대학을 선택할 가능성은 거의 없다고 보아야 한다.


또한 정부가 대학운영비의 절반 가량을 지원하는 공영형 사립대학을 운영하게 되면, 여기에서 제외된 독립형 사립대학들은 상대적으로 정부와 법의 간섭 배제를 요구할 가능성이 매우 크다. 특히 독립형 사립대학은 서울 주요 대학들이 될 가능성이 큰데 이들은 지금껏 ‘등록금 자율 인상’, ‘법인과 학교회계 통합’, ‘수익사업 확대’ 등과 같은 ‘대학 자율 확대’를 요구해 왔다. 만약 이런 요구를 들어 준다면 대학 공공성은 크게 떨어질 수 있다.


셋째, 정부책임형 사립대학을 대학 운영을 포기한 사학법인을 대상으로 하자는 것이다. 그러나 이런 방식 역시 논란의 여지가 크다. 무엇보다 ‘부실대학’에 국민 세금을 쏟아 붓는다는 비판이 거세질 것이고, 재정이 어려운 다른 대학과 형평성 때문에 대상 대학 선정 과정에서도 공정성 논란이 일 것이기 때문이다. 물론 대학 운영자 잘못으로 ‘한계사학’으로 낙인 찍혀 피해를 보는 대학구성원이 없어야겠지만, 국민들 입장에선 정부가 ‘부실대학’만을 대상으로 지원한다면 쉽게 동의해 주기 어려울 수 있다.


결국 지금까지 논의되어 온 정부책임형 사립대학(공영형 사립대학) 설립 방안은 학령인구 감소라는 시대적 위기에 대응한 우리나라 사립대학의 공공성 확장과 투명성 확대라는 당위성에도 불구하고 여러 가지 제약과 한계 등으로 실제로 추진되기 어려울 것으로 보인다.



IV. 유사 사례 검토 - 한국기술교대, 한국폴리텍대를 중심으로


정부책임형 사립대학은 전 세계에서 사립대학 비율이 가장 높은 우리나라 고등교육 구조를 새로운 형태로 전환하는 작업이다. 앞서 살펴 보았듯이 일본, 칠레, 미국 등을 제외한 대다수 국가는 대학을 국・공립대학이나 정부의존형(책임형) 사립대학 형태로 운영하고 있어 독립형 사립대학을 정부책임형 사립대학으로 전환하는 외국 사례를 찾아보기 힘들다.


대신 우리나라 사립대학 가운데 설립 형태는 ‘사립’이지만 정부가 운영비를 책임지고 있어 재정 구조상(운영 구조는 제외), 이 연구에서 주장하는 정부책임형 사립대학 형태로 운영되고 있는 대학 현황을 살펴보았다. 한국기술교육대학교와 한국폴리텍대학이 대상이다.


물론 이들 대학은 고용노동부 산하 기관으로 설립된 특수 목적 대학이기는 하지만 정부가 많은 재정을 지원해 재정 구조가 매우 안정적이고 각종 통계에서도 일반 사립대학보다 비교 우위에 있다.


한국기술교대와 한국폴리텍대 각각의 설립 과정과 재정 구조 그리고 교육여건 분석을 통해 정부가 사립대학 재정 지원을 대폭 확대해 정부책임형 사립대학을 도입한다면 사립대 재정 구조와 교육여건이 어떻게 변화할지 가늠해 보기로 한다.


아울러 이들 대학은 「공공기관 운영에 관한 법률」에 따라 운영되는 공공기관이다. 따라서 이들 대학이 공통으로 적용받는 「공공기관 운영에 관한 법률」과 「사립학교법」의 법인 임원 구성, 공공기관으로서의 평가와 정보공시 항목을 비교해 경영 투명성과 외부 감시 기능 등을 살펴 본다.


(보고서 전문 첨부 파일 참조)



V. 정부책임형 사립대학 실행 방안


1. 국가장학금 제도 개선으로 토대 마련


모든 정책이 그렇듯이 정부책임형 사립대학 도입 역시 예산 문제가 가장 크게 부각될 것이다. 그러나 정부가 국가장학금 정책을 이미 시행하고 있기 때문에 이를 바탕으로 반값등록금 정책을 시행한다면 정부책임형 사립대학 도입이 크게 어렵지 않을 것으로 보인다.


2017년 현재, 전국 국・공립대학(전문대학 포함) 학부 등록금수입 총액은 1조 3,475억 원이고, 사립대학(전문대학 등 포함) 학부 등록금수입 총액은 10조 6,532억 원이다. 전체 대학 학부 등록금수입 총액은 11조 9,996억 원이다.


2017년 기준으로 전체 대학 학부생을 대상으로 반값등록금을 시행한다면 예산이 6조원이 필요하다. 그러나 2017년 현재 정부가 지원하는 국가장학금이 3조 4,001억 원이어서 전체 대학생을 상대로 반값등록금을 시행할 경우 추가로 2조 5,994억 원이 필요하다.

 

14〉 학부생 반값등록금’ 가 소요 비용 추정(2017년 결산 기준)

(단위 백만원, %)

구분

등록금 총액

반값등록금(A)

국가장학금(B)

추가소요비용

(A-B)

국공립대학

1,346,474

673,237

519,969

153,268

사립대학

10,653,152

5,326,576

2,880,448

2,446,128

합계

11,999,626

5,999,813

3,400,418

2,599,395

1) 국공립대 일반대 30개교교육대 10개교전문대학 8개교(등록금수입 입학금+수업료(수강료수입 및 계절학기 제외))

2) 사립대 일반대 148(서남대침례신학대 자료미비로 제외), 산업대 2전문대 124(수강료 수입 및 계절학기 제외)

3) 국가장학금 국가장학금Ⅰ・Ⅱ유형다자녀장학금지방인재장학금

※ 자료 교육부, 2017년 사립대학 교비회계 자금계산서 교육부, 2017년 대학별 국가장학금 지급 현황, 2017. / 대학알리미(http://www.academyinfo.go.kr)

 

이 중 사립대학에 추가 소요되는 비용은 2조 4,461억 원인데, 이를 지원해 사립대학 반값등록금을 실현한다면, <표15>의 국고보조금은 7조 242억 원에서 9조 4,703억 원으로 증가한다. 이를 2017년 사립대학 수입 총액 30조 186억 원과 비교하면 국고보조금 비율은 31.6%에 이른다.


2017년 기준, 정부가 사립대학 재정의 50%를 지원해 정부책임형 사립대학으로 전환하려면 15조원의 예산이 소요된다. 여기서 2017년 국고보조금 7조 242억 원을 제외하면 7조 9,851억 원이 추가 필요하다. 정부가 사립대학 반값등록금을 전면 도입한 이후 추가로 5조 5,390억 원을 확보하면 정부책임형 사립대학 도입이 가능하게 된다.


교육부는 학령인구 감소에 따라 2023년까지 대학 입학정원을 16만 명 감축키로 했다. 1주기에 6만 명(2013년 대비 2018년)을 감축했으니, 2주기에 5만 명(2018년 대비 2021년), 3주기에 5만 명(2021년 대비 2023년) 감축할 것으로 보인다.

 

15〉 정부책임형 사립대학 도입에 필요한 추가 비용

(단위 백만)

구분

금액

사립대학 수입총액(A)

30,018,636

정부책임형 사립대학 소요 비용(B)

15,009,318

2017년 국고보조금(C)

7,024,237

정부책임형 사립대학 부족분(D)

D=B-C, E+F

7,985,081

사립대 반값등록금 국고 추가 소요액(E)

2,446,128

정부책임형 사립대학 추가 비용(F=D-E)

5,538,954

1) 사립대 일반대 148산업대 2전문대 124

※ 자료 : 2017년 전국 사립대학 자금계산서(교비회계+산단회계)

 

학령인구가 감소하면 <표16>과 같이 대학 재학생 수도 2018년 현재 191만여 명(국・공립 포함)에서 2023년 146만명으로 45만명이 줄어들 전망이다. 이에 따라 등록금을 현 수준으로 계속 동결한다고 가정하면 사립대학 등록금수입은 2018년 12조 4,673억 원에서 2023년 9조 5,779억 원으로 2조 8,895억 원(23.2%)이 줄어든다.


2023년 사립대학 학부 및 사립 전문대학 등록금수입을 2017년 등록금수입 10조 6,532억 원과 비교하면 무려 1조 753억 원이나 줄어든 셈이다. 2023년 사립대학 학부 및 사립 전문대학 등록금 수입 추정치로 반값등록금을 산출하면 4조 2,390억 원이고, 이는 2017년 등록금 수입 대비 반값등록금 추정치 5조 3,266억 원보다 1조 876억 원 가량 줄어든 액수다. 


16〉 학생 정원 감축에 따른 등록금 수입 변동 추정

(단위 천명백만원)

구분

연도

정원감축

전망

입학정원

재학생 수

1인당 등록금

등록금수입

국공립

사립

국공립

사립

국공립

사립

국공립

사립

대학

(A)

2018

10.9

68

246

314

327

1,141

1,467

4.2

7.4

1,386,241

8,474,521

9,860,762

2019

10.9

66

237

303

311

1,093

1,403

4.2

7.4

1,317,944

8,118,665

9,436,609

2020

10.9

63

229

292

296

1,048

1,345

4.2

7.4

1,256,738

7,788,527

9,045,265

2021

16.3

61

220

281

283

1,006

1,290

4.2

7.4

1,200,849

7,477,677

8,678,526

2022

16.3

57

207

265

270

962

1,232

4.2

7.4

1,143,957

7,149,669

8,293,627

2023

-

54

195

249

256

916

1,173

4.2

7.4

1,086,312

6,808,794

7,895,107

전문

대학

(B)

2018

5.8

3

164

167

7

432

439

2.4

6.0

16,960

2,589,604

2,606,564

2019

5.8

3

158

162

7

374

381

2.4

6.0

16,301

2,244,178

2,260,479

2020

5.8

3

153

156

7

340

346

2.4

6.0

15,691

2,037,402

2,053,093

2021

8.7

3

147

150

6

317

323

2.4

6.0

15,105

1,899,952

1,915,057

2022

8.7

3

138

141

6

297

303

2.4

6.0

14,391

1,780,133

1,794,524

2023

-

3

130

133

6

278

284

2.4

6.0

13,614

1,669,129

1,682,743

전체

(A+B)

2018

16.7

71

410

481

334

1,572

1,907

-

-

1,403,201

11,064,125

12,467,327

2019

16.7

69

396

465

318

1,467

1,785

-

-

1,334,245

10,362,843

11,697,088

2020

16.7

66

381

448

303

1,388

1,691

-

-

1,272,429

9,825,929

11,098,358

2021

25.0

64

367

431

290

1,323

1,613

-

-

1,215,955

9,377,628

10,593,583

2022

25.0

60

346

406

276

1,259

1,535

-

-

1,158,349

8,929,802

10,088,151

2023

-

57

325

381

262

1,195

1,457

-

-

1,099,926

8,477,923

9,577,850

1) 대상 사립 일반산업전문대

2) 정원감축 전망

연도별 : 2주기('18~'20) 5만명, 3주기('21~'23) 5만 명으로 구분해 주기별 연도 수로 나눔

대학과 전문대학 : 2018년 정원 비율에 따라 나눔(대학65.2:전문대학34.8)

국공립과 사립 : 2018년 정원 비율에 따라 나눔(대학-국공립21.7:사립78.3, 전문대학-국공립2.1:사립97.9)

3) 입학정원 정원감축 전망치 적용(2019년 입학정원 = 2018년 입학정원 - 2018년 정원감축전망)

4) 대학 재학생수 전년도*3/4+당해년도 입학정원

5) 전문대 재학생수 전년도*1/2+당해년도 입학정원

6) 학생 1인당 등록금 : 2018년 대학 및 전문대학 평균액(입학금 제외)

7) 등록금수입 재학생수 학생 1인당 등록금

※ 자료 대학알리미 및 대학교육연구소 DB



2. 재원 확보 및 지원 방식 개선


정부책임형 사립대학을 시행하기 위해서는 정부의 재원 마련과 대학재정지원 방식의 전면 개편이 필요하다.


20대 국회에 더불어민주당 서영교 의원(2016.12.26)과 정의당 윤소하 의원(2017.03.20.), 더불어민주당 안민석 의원(2017.10.10.)이 대표 발의한 「고등교육재정교부금법」(안)이 계류 중이다.


과거부터 제출된 법안의 대체적인 내용은 내국세의 6~10%를 단계적으로 확보하거나 처음부터 8% 또는 10%로 확보해 대학에 교부하자는 것이다. 내국세율 8~10%를 반영하면, 21조 6,304억 원~25조 8,260억 원의 대학 예산이 마련될 수 있다. 이렇게 되면 정부책임형 사립대학 운영에 필요한 예산을 마련하고도 남는다.


특히 학령인구 감소로 대학생 수가 감소해 「고등교육재정교부금법」이 마련되어 동일 규모 예산을 지원하더라도 학생 당 지원되는 예산은 더욱 커지면서 교육여건 개선 또한 이룰 수 있다.


예산 확보와 더불어 개선해야 할 점은 대학재정지원 방식의 전면 개편이다.


정부의 재정지원은 정부 목적 사업이나 정책 평가 결과에 따른 대학별 차등지원이 아니라 학생 수 등에 따른 균등지원 방식으로 전환해야 한다.


아울러 「고등교육재정교부금법」을 제정해 대학 지원을 확대할 경우 학생 등록금은 가구당 월 평균 가처분소득(2인 이상 전체 가구기준)을 기준으로 지금보다 대폭 낮춘 표준등록금 제도를 도입해야 한다.


교육부 역할을 강화해 대학재정지원 총괄 조정 역할을 담당하는 부서를 신설하거나 영국처럼 정부로부터 독립성과 자율성을 지닌 준독립적인 고등교육재정기구 설립을 고려해 볼 필요가 있다. 영국의 방식을 차용할 경우 대학 지원 규모는 정부와 국회가 총액만 결정하고, 구체적인 대학 지원 규모와 교부금 산정 방식 등은 재정지원 기구에서 결정하도록 하면 될 것이다. 


3. 대학 운영의 공공성과 민주성 확보


정부책임형 사립대학은 「사립학교법」의 민주적 개정과 함께 가야한다.


우선, 부정・비리 등으로 임원취임승인 취소가 된 임원과 파면 당한 교원의 임원 복귀 금지 기간을 확대해야 한다. 또한 학교법인 임원취임승인 취소 사유에서 2007년 법 개정 과정에서 삭제되었던 ‘방조’ 행위도 다시 환원시켜야 한다.


또한 이사 정수의 과반 이상의 이사가 취임 승인이 취소되어야 임시이사를 선임할 수 있다는 단서 조항을 삭제하고, 임시이사 임기를 없애거나 정이사와 동일하게 해야 한다. 또한 법인 권한 축소와 대학과의 권한 분리도 필요하다.


법인 이사 구성과 관련 1/4까지 가능한 친인척 비율을 공공기관처럼 1/5이 넘지 않거나 일본처럼 배우자 또는 3촌 이내 친족 1인 초과를 금지해야 한다. 또한 학교법인의 이사장과 배우자나 직계존속 및 직계비속과 그 배우자의 관계에 있는 자는 친인척이 총장이 될 수 없도록 해야 한다.


개방이사추천위원회도 폐지하고, 대학평의원회가 개방이사와 감사를 직접 추천해야 한다. 아울러 대학평의원회 자문 사항을 심의 사항으로 변경하고, 개방이사 자격을 상법의 ‘사외이사’ 제한 규정을 차용해 학교법인 개방이사도 이해관계인이 선임될 수 없도록 해야 한다.


「고등교육법」을 개정해 교수회(교수협의회), 직원회(직원노조), 총학생회 등의 자치기구를 법적 기구화해야 한다. 대학평의원회와 등록금심의위원회 학생위원 수를 늘리고, 회의록 공개기간도 늘려야 한다.


교육부 감사와 관련 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」에 따라 공공기관의 경우 300명 이상 국민(19세 이상)의 연서로 감사원에 감사를 청구할 수 있는 ‘국민감사청구’ 제도가 있는 만큼 사립대학 구성원들에 의한 감사청구제도를 도입하는 것도 검토해야 한다.


교육부 감사 강화 못지않게 중요한 것이 법 위반에 따른 처벌 강화다.


이 밖에도 많은 대학 학칙에 학생자치활동과 관련한 위헌적 조항이 있는 만큼 이 역시 개선해야 한다.


4. 정보공개 확대로 대학 운영의 투명성 확보 


1) 공공기관으로서의 정보공개 확대 


교육부는 담당부서를 만들어 사립대학을 상대로 정보공개제도를 교육하거나, 운영실태 등을 점검해야 한다.


아울러 현행 법은 학교법인을 정보대상 기관에서 제외하고 있는데, 「정보공개법시행령」을 개정해 학교법인도 정보공개 대상에 포함시켜야 한다. 


2) 대학알리미에 법적 기준 충족 여부 공시


정부책임형 사립대학을 도입하려면 「교육관련기관의 정보공개에 관한 특례법」에 따른 정보공시 범주도 넓혀야 한다. 우선, 대학알리미에 법적 기준 충족 여부를 공시하는 것이 필요하다. (보고서 전문 첨부 파일 <표19> 참조)


3) 대학알리미 개선이 필요한 사항


현재 대학알리미에 공시되고 있으나 공시내용 개선이 필요한 부분도 있다. (보고서 전문 첨부 파일 <표20> 참조)


4) 추가 공개 및 공시가 필요한 사항


현행 정보공시제도에서 추가 공개 및 공시가 필요한 부분도 있다. 추가 공개 및 공시가 필요한 사항은 보고서 전문 첨부 파일 <표21> 참조.


이처럼 폭넓은 정보를 외부에 공개할 경우 대학을 바라보는 국민들의 시각을 바꾸는데 크게 기여할 것이다. 특히 이 부분은 법 개정 작업 없이도 정부가 의지만 있다면 「교육관련기관의 정보공개에 관한 특례법 시행령」 개정과 ‘대학정보공시 지침서’ 변경만으로도 곧바로 시행할 수 있다.


5) 사립학교법 개정 등을 통한 개선 사항


법령 개정을 통해서 공개를 확대해야 할 정보도 있다. (보고서 전문 첨부 파일 <표22> 참조)


5. 부실․한계대학과 관련한 오해


정부책임형 사립대학 도입과 관련 가장 논란을 부를 대목은 부실 또는 한계대학에 국민 세금을 투입해 ‘생명이 연장’이 될 수 있다는 부분이다. 이 때문에 「고등교육재정교부금법」 도입도 대학 구조조정 및 통・폐합이 완료되지 않은 상황에서 시기상조고, 고등교육재정 지원 확대는 대학들의 재정확충을 위한 자구노력을 억제해 부실대학이 적기에 퇴출될 수 없다는 것이다.


그러나 정부책임형 사립대학은 일부 부실 또는 한계대학을 위해서가 아니라 급격한 학령인구 감소에 따른 대학의 위기와 우리나라 대학의 제도적 한계를 극복하기 위해서 필요한 시스템이다.


따라서 지금부터 고등교육 체제를 전면적으로 개편하지 않고, 그때 그때 대학 입학정원만 줄여서는 합리적인 대책을 마련할 수 없다. 부실 또는 한계대학에 대한 세금 낭비라는 우려에도 불구하고, 정부가 정부책임형 사립대학을 도입해야 하는 이유다.


「고등교육재정교부금법」을 제정하더라도 교부금을 보통교부금과 특별교부금(또는 사업교부금, 목적교부금)으로 구분하고, 이의 조정을 통해 부실 또는 한계대학 ‘생명 연장’ 논란을 풀어갈 수 있다. 또한 이 문제는 교육부 관리․감독과 별도 대책을 통해서도 걸러낼 수 있다.


폐교대학은 정부가 정부책임형 사립대학을 도입하고 특별교부금을 통해 편입생을 받은 대학에 지원하고 관리함으로써 해당 대학과 구성원들 대다수가 동의할 수 있는 해결책을 모색해야 한다. 아울러 기금 등 별도 예산 마련으로 폐교대학 학생들뿐만 아니라 교수와 직원 지원을 위한 대책도 마련해야 한다.

 


VI. 결어


이 연구에서는 정부가 대학에 대한 책임성을 높이는 정부책임형 사립대학 도입을 대안으로 제시했다. 다만, 이 연구에서는 미래 우리나라 사립대학이 정부책임형 사립대학 형태로 전환되어야 한다는 방향을 제시한 것으로, 이를 위한 대학구조조정은 어떻게 되어야 할지, 대학구조조정 과정에서 지방대학 육성은 어떻게 할지 등에 대해서는 추후 연구과제로 남겨두었음을 밝힌다.



 


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